Разговор по понятиям

Мягкая антикоррупция
Сейчас обсуждается только эффективность законодательных предложений. Саму реформу мы обсуждать не можем — ее пока нет. Реформа — это действие по внедрению в жизнь каких-то поправок к законам. Пока же можно говорить только о предположениях, в какую сторону мы можем двигаться.
Речь идет о национальном плане противодействия коррупции, о четырех законодательных пакетах и об указе президента о мерах по предотвращению коррупции от 18 мая 2008 г. (всего шесть документов).
По сути, это был первый содержательный указ Медведева после его инаугурации. Можно было предположить, что это первый пункт его повестки дня. Там выделялось три направления: разработать стратегию и план, разработать законодательное обеспечение и сформировать совет при президенте по противодействию коррупции. В этом наборе ничего нового нет, кроме одного: совет возглавил сам президент. (При Путине такой совет был создан в 2003 г. Возглавлял его М. Касьянов. Совет собрался однажды в феврале 2004 года, а потом исчезли и совет, и Касьянов).
Руководство советом лично президентом может пониматься двояко: он очень уверен в том, что собирается делать. Хотя никаких гарантий успеха нет даже у президента. Все очень сложно, союзников очень мало, очень высок уровень бюрократического саботажа. Другая версия — реформу хотят свести к «мягкой антикоррупции», что реально сделать даже при саботаже. Все это будет длиться долго, понемногу, через «рамочные конструкции» и т.п. Никаких болезненных для системы шагов не планируется. Собственно, два варианта: либо создали и забыли (как у нас обычно бывает), либо все-таки начали работать.
Удивительно, но по указу начали работать. Все стало происходить в обозначенные сроки. Уже в июле представлен проект национального антикоррупционного плана. Он, конечно, не за полтора месяца был написан — еще в администрации Путина над ним трудились.
Да, этот план критикуют, в том числе и я. Но вот что стоит отметить: во-первых, он опубликован, т.е. предъявлен общественности. Во-вторых, в нем можно увидеть следование не каким-то доморощенным представлениям о борьбе с коррупцией, чем грешили все предыдущие документы на эту тему. В плане прочитывается стремление соответствовать логике общепринятых в западном мире международных концепций, выделяющих четыре базовых элемента: законодательное обеспечение, противодействие, преследование и наказание, а также антикоррупционное образование.
Другое дело — качество разработки данных направлений. Вот тут уже начинается критика. Во-первых, этот план не совсем план. Это что-то вроде полу-стратегии, полу-программы, полу-плана. И даже полу-агитка. План Медведева по формату не совсем соответствует тому, о чем он говорит. План — это все-таки задачи, сроки, исполнители и четкое определение достигаемых результатов. К сожалению, «национальный план» обозначает только задачи. Причем, задачи собраны как-то хаотически. Более-менее ясен раздел «законодательное обеспечение». Там хотя бы указаны исполнители и сроки, но это было очевидно и до появления плана. Общие задачи правительства, генпрокуратуры и других ведомств были понятны и раньше, но не понятно было, как ведомства их должны решать.
План не отвечает на вопросы
Вот, например, пункт: «возложение на государственных и муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей». Вопросы: дополнительных относительно чего? Какие именно дополнительные? Где их список? Такие вопросы и к другим пунктам можно поставить.
Непонятно, какими инструментами и каким способом все это будет осуществляться. Скорее, это не более, чем декларация о намерениях, имеющая только рамочный характер. В общем-то, такую характеристику можно дать и всему пакету.
Как и любое реальное действие, противодействие коррупции осуществляется вполне конкретными методами. Они известны, их очень много. Например, ООН в 2004 году собрала все методики и инструментарий на эту тему и получилась огромная книга под 800 страниц. Но это их (в основном, западных стран) методики и инструменты, вытекающие из их опыта борьбы с коррупцией. У нас же по этому фронту на 99 процентов ничего не разработано, не обсуждено, не принято. По многим направлениям и положениям — полный вакуум. Может быть, «три с половиной человека» где-нибудь в правительстве или администрации что-то знают, но не более. Никто, похоже, даже и не думал изучать хотя бы эту ооновскую книгу, не говоря уж о том, чтобы поучиться у тех стран, где эту проблему как-то решают.
А в результате — полная беспомощность. Вот еще пункт плана: «Создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества». Как это? Точно можно сказать, что тот, кто это написал (и подписал) понятия не имеет, как это сделать реально, а не на бумаге. Как контролировать? Представители «институтов» будут приходить к «служащим» и наблюдать, как они работают? Выставлять им оценки? А потом с работы снимать?
Или вот раздел, который я считаю особенно важным: «Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению». Спору нет: повышать уровень надо, но почему только юридических кадров? А как насчет кадров государственного управления? Им не надо повышать? А муниципальные кадры? Их-то уровень катастрофически низок. А «юридические кадры» это кто? Одним словом, упущено огромное количество крайне важных моментов. Но с другой стороны есть, например, пункт о расширении сферы вещания телеканала «Закон-ТВ» (многие и не знают, что такой канал есть). Откуда вдруг такой конкретный пункт, когда все остальное весьма абстрактно? Это явно лоббистская мера. У нас ведь есть первый и второй каналы, которые смотрят все. Их правовое просвещение не касается?
Итак, вот такой план… Дальше началось законодательное обеспечение.
Предложены четыре законопроекта. Один из них рамочный — проект закона «О противодействии коррупции». Он устанавливает законодательные рамки для трех других проектов. Насколько я знаю, будет не только этот пакет, но и еще. И довольно много. Как минимум, должно быть затронуто законодательство о лоббистской деятельности. Должен появиться и документ, вариант которого обсуждала «Единая Россия»: о кодексе этики государственного и муниципального служащего. Но об этом надо говорить, когда оно появится.

Разговор по понятиям
Предложенный рамочный проект закона «О противодействии коррупции» устанавливает основные понятия, и прежде всего понятие «коррупция». У нас до сих пор нет общего определения коррупции. Каждое ведомство понимало его по-своему, и то, что такое понятие все-таки формулируется — это как минимум неплохо.

Из проекта федерального закона «О противодействии коррупции»:Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1). Коррупция:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;
2). Противодействие коррупции — деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений;
3) Члены семьи государственного или муниципального служащего — супруга (супруг) и несовершеннолетние дети.

Огромный недостаток предложенного определения в том, что целью коррупции объявляется «получение выгоды в виде денег, ценностей и иного имущества или услуг имущественного характера». Коррупция сводится к имущественным выгодам. Но мы же прекрасно понимаем, что от коррупции могут быть и неимущественные выгоды — политические, карьерные и т.п. Это обязательно должно найти место в определении, иначе все будет сведено к взяткам и откатам. Да, это можно «пощупать», но нематериальные выгоды от коррупции имеют не менее (а часто — более) серьезные последствия.
Еще один важный сюжет, связанный с определением: о «членах семьи государственного и муниципального служащего». Несмотря на кажущуюся простоту, это огромная методологическая проблема всего антикоррупционного пакета. И на этом надо остановиться подробно.
Дело в том, что противодействие коррупции должно быть направлено на всю публичную сферу. Тут нет сомнений. Но так сложилось, что у нас нет понятия «публичная служба». У нас есть государственная служба, правоохранительная служба (прокуроры, аудиторы и т.д.). Эти категории рассыпаны по огромному количеству законов (около 25) и, соответственно, также рассыпаны требования к ним и, само собой, в этих требованиях нет никакого единства. У какой-то категории они одни, у какой-то — другие. Вроде бы признается, что публичная сфера есть, но кто является ее субъектами, у нас точно не определено. У нас вообще нет такого понятия как «публичное должностное лицо». С точки зрения мировой практики (шире — мировой управленческой культуры) под категорию «публичное должностное лицо» попадают все лица, которые служат публике, т.е. обществу. Все — от муниципального служащего до президента, от генпрокурора до патрульного на дороге, от председателя Верховного суда до мирового судьи и т.д. Определение понятия «публичное должностное лицо» может быть очень простым — это люди, деятельность которых направлена на защиту публичных интересов, люди, обладающие публичными полномочиями и управляющие в пределах своих полномочий публичными ресурсами — все.
Исходя из такого понимания, можно было бы не городить Монблан ни из четырех рассматриваемых законопроектов, ни из еще какого-то их количества. Достаточно было бы сформулировать: А — понятие «публичной службы», Б — понятие «публичного должностного лица». И собрать все, что этой сферы касается, в одном месте, и тогда получилась бы сквозная, понятная всем система требований, «кнутов и пряников», преференций и санкций, поощрений и наказаний. Система, одинаковая для всех, работающих в публичной сфере. Санкции на недолжное исполнение обязанностей государственными служащими должны быть абсолютно такими же, как для работников правоохранительной сферы. Соответственно, поощрения за безупречную службу тоже должны быть построены на той же основе.
Какие-то специальные профессиональные требования могут быть сформулированы в специальных законах (о прокуратуре, о милиции, о суде и т.д.), но требования гражданского порядка, требования к людям, занимающим публичные посты (от постового до главы МВД, от клерка до президента и т.д.), должны быть сквозными, одинаковыми, единообразными.

Родственные и другие коллизии
У нас этого нет. Само собой, это постоянно проявляется и создает проблемы (коллизии). Причем, казалось бы, в странных местах. И вот тут я возвращаюсь к понятию «член семьи государственного и муниципального служащего». В представленном выше определении — это «супруга (супруг) и несовершеннолетние дети». А в предыдущих вариантах говорилось о «родственниках» (в Гражданском кодексе у нас есть понятие «близкие родственники»). «Родственники» — гораздо шире, чем «член семьи». Проблема вот в чем… Причем, это проблема также и этих четырех законопроектов: в одном из них, где речь идет о судьях, сказано (часть 4 статьи 4 проекта «Об уточнения статуса судей…»): «Кандидатом на должность судьи не может быть лицо, состоящее в близком родстве или свойстве (супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки, а также родные братья, родные сестры, родители и дети супругов) с председателем или заместителем председателя того же суда.» Речь идет о «родстве» и «свойстве». В другом месте указывается, что декларировать доходы надо для «членов семьи». Возникает коллизия: получается, что нельзя работать в одной организации со всем спектром родственников и свояков, а декларировать доходы и собственность надо только для членов семьи. Почему?! Если считается, что родство и свойство может негативно (и коррупционно) отразиться на служении, то почему мы сужаем декларирование до семьи? Почему считается, что супруг (супруга) могут входить в коррупционную схему, а, скажем, родители или совершеннолетние дети не могут?
Еще аспект этой же темы. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН о борьбе с организованной транснациональной преступностью и отмыванием денег. Конвенция устанавливает параметры контроля за финансовыми потоками, связанными с отмыванием, и, в частности, устанавливает перечень публичных должностных лиц и членов их семей. Ратифицировав Конвенцию, Россия согласилась с этим перечнем. Но получается, что у нас с точки зрения отмывания одна группа людей, а с точки зрения борьбы с коррупцией — другая. Это означает то, о чем я сказала выше: у нас нет единства требований к людям, работающим в публичной сфере. Надо выстраивать эту систему, иначе у нас ничего не получится ни с отмыванием, ни с коррупцией в целом.
Теперь дальше по проекту рамочного закона «О противодействии коррупции». Проект включил в себя чисто практические, нужные инструментальные вещи — определение понятий, правовую основу противодействия, основные принципы и целый набор конкретных требований к публичной сфере. Но зачем-то в текст проекта включили какие-то стратегические положения, которые должны описываться не в законе, а в других документах (декларации, программы и т.п.).Мы эти пункты можем обсуждать бесконечно, спрашивая законодателей «а что это такое?». Например, в тексте записано: «проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции». Что такое «единая государственная политика»? Где мы с вами можем ее посмотреть? Наверное, это какой-то документ с таким названием, где сформулированы основные направления, цели, задачи… Но никто его в глаза не видел. Нетрудно догадаться, что такого документа просто нет.
Страшно сказать, но нет никакой «единой государственной политики».
На этом, в общем-то, можно было бы остановиться, но читаем дальше: «…создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции». Где эти «общественные комиссии»?
Далее — «…введение антикоррупционных стандартов…» Не разработка, а введение. Где эти стандарты?
Далее — «…обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов…» Нас опять отсылают к многострадальному закону «О праве граждан на доступ к информации», который маринуется в Госдуме уже лет 15, но так и не принят. Нет такого закона и, соответственно, нет никакого «доступа граждан».
Далее — «…сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам…» (сокращение лиц с иммунитетами). Разве можно с этим спорить? Но пять же — как, кого, где, когда? Где этот список «сокращенных категорий»?

Президенту поручено разобраться
Можно продолжать и продолжать, но остановлюсь на особенно интересном моменте — на сведениях о доходах. Госчиновники должны представлять эти сведения для того, чтобы общество могло видеть и контролировать, но нам сообщается, что сведения эти носят конфиденциальный характер, т.е. остаются внутри госаппарата и являются чуть ли не государственной тайной. Только в отдельных случаях они могут предаваться гласности, и решают это исполнительные органы. Для каких-то групп сведения конфиденциальны, для каких-то это вообще государственная тайна, а вот такие-то собираются публиковать… Вот коллизия-то с точки зрения прав человека! Кто решает, куда кого отнести?
А вопрос о проверке? Задекларировать можно все, что угодно, но кто и как это будет проверять? Нам предлагают такую формулировку: «…проверка достоверности и полноты сведений осуществляется представителем нанимателя или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателем…» Загадочно, правда? Кто этот «представитель нанимателя»? Вообще-то наниматель госслужащих — это российский народ, а его единственный представитель в исполнительной власти — президент. Только его, как исполнителя своей воли, народ избирает. И что? Он будет проверять декларации? Вероятно, те, кто писал законопроект, понимали, что здесь возникает какая-то несуразица, и потому дальше говорится: «…порядок устанавливается президентом РФ…» Потом устанавливается. Неизвестно когда.
За всеми этими законопроектами читается позиция их авторов: «Ребята, мы вам написали законы и нормы. Как они будут реализовываться, мы не понимаем. Потом вам, может быть, об этом расскажет-напишет-установит Дмитрий Анатольевич.»
Есть еще одна интересная коллизия, имеющая уже морально-этический характер. Речь об обязанности госслужащих информировать о нарушениях. Раздался всероссийский плач: «О, ужас! У нас заставляют госслужащих стучать друг на друга! Это 37-ой год! Кошмар!» Но посмотрим на ситуацию с другой стороны. Сейчас все обо всем знают. И не сообщают. Это хорошо? Я тоже, как и все, боюсь 37-го года. У меня та же самая генетическая память. Но нормально ли для госоргана, когда в одном кабинете сидят два человека, один из которых сшибает откаты от предпринимателей, а другой это видит и — молчит? Как же мы это предотвратим? Как тут быть с моралью и нравственностью? Если мы согласимся с этим плачем, то ведь меня и, по сути, большую часть общества (тех, кто не сшибает) поражают в правах. Ведь это сокрытие преступления против нас. Да, это очень тонкая сфера, но это значит только одно — тут все должно быть сделано качественно. Все должно стыковаться, логично соединяться, одно из другого вытекать, а у нас же очень многие положения просто висят в воздухе.
Есть еще один капитальный методологический недостаток «пакета». Почти все, что в нем предложено, так или иначе уже пытались делать. И не получилось. И сейчас опять и опять предлагают (и приказывают) все то же самое. Неужели от повторения что-то изменится? Подход все тот же — комиссии, ужесточение… Может быть, дело в самом подходе?
Взгляд с этой стороны вызывает вопрос: а кто всем этим будет руководить? Зарубежное законодательство, от которого мы отталкиваемся, четко требует, чтобы этим делом занимался специализированный полномочный орган. Его задача — координация всей антикоррупционной деятельности. Много раз было доказано, что когда это рассыпано по разным ведомствам, то ничего не работает. Нужен координатор. Это может быть либо совершенно новый орган, либо какой-то из существующих, либо составленный из представителей разных структур… Что у нас? У нас, как не трудно догадаться, желающих покоординировать достаточно: МВД, Прокуратура, ФСБ, Минюст и администрация президента. Из «пакета» видно, что ведомства между собой не договорились и оставили вопрос о координации Дмитрию.Медведеву. Он, может быть, что-то придумает. А что можно придумать, если сами не договорились? Так что независимо от задумок президента ведомства все равно будут гнуть свою линию.

Рано опускать руки
Есть согласие, что в общем и целом с коррупцией надо бороться. Посредством каких действий — тоже в общем понятно (план, законопроекты). Но остались без ответа два основных и решающих вопроса: кто и как? И вот в таком виде (без ответов на эти вопросы) работа пошла. Госаппарат заработал-закрутился. «Вертикальная» воля президента безусловна. Это как селевой поток. Противостоять ему уже невозможно.
Что, на мой взгляд, можно сделать?
Первое. Перестать думать, что если мы прокричим «план плохой!», то он куда-то исчезнет. Не исчезнет. Останется. Будет реализовываться.
Второе. Но это отнюдь не отменяет нашего права и нашей обязанности, как граждан, как представителей общественных организаций, подготовить и обсудить тот самый кодекс публичных должностных лиц, определить само понятие «публичная служба», на этой основе выработать оптимальную (и альтернативную) стратегию борьбы с коррупцией.
В начале декабря в Совете Европы заслушивался доклад России о взятых на себя антикоррупционных обязательствах. Исходя из них, нам нужно сделать 25 поправок к нашему законодательству. Поправки, предложенные Европой, исходят из следующего заключения: «Замечательно, что у вас есть план, но у вас по-прежнему нет стратегии». Российской федерации предложено ее выработать и представить Евросоюзу в начале 2010 года. Власть будет этим заниматься, но и нам никто не запрещает вернуться на полшага назад и заняться тем же.
Третье. Разрабатывать, распространять и обсуждать инструментарий антикоррупционной деятельности — мониторинг, оценка состояния, какие-то механизмы… Может быть, это далеко не все, что нужно, но нужно это будет всегда.