Государственное устройство

Кирилл Рогов: Правила нарушения правил, ч. 1

Мы все прекрасно знаем, что у нас многие правила не выполняются. То есть существует правило, но на самом деле его можно обойти. Но если посмотреть глубже, то мы увидим, что это не хаотическое неисполнение правил, а функционирование некоторой системы. Это специфический правовой режим, который я называю «режимом мягких правовых ограничений».

Смысл в том, что существует система, в которой правила не исполняются систематически, а функция правил в этой системе заключается не в том, что они должны исполняться, а в том, что они должны нарушаться. Они нарушаются, но нарушаются по определенным правилам.

К примеру, бывают карточные игры, в которых выигрывает тот, кто набрал больше всего карт. А бывает такие игры, где карты надо сбросить. Точно так же бывают правовые решения, в которых правила существуют для того, чтобы они исполнялись. А бывают такие, в которых они существуют для того, чтобы не исполнялись.

В этой системе правила создаются таким образом, что их исполнение является прямой издержкой и неудобством, а нарушение дает некоторое конкурентное преимущество. В результате вся жизнь общества строится как некая бесконечная торговля всех субъектов за получение прав на нарушение правил. Правила, еще раз подчеркну, не исполняются по определенным правилам. Вы не можете просто хаотически нарушать все правила.

Бывают такие ситуации в жизни страны, государства, когда государство не может принудить граждан исполнять правила. Например, такая ситуация в России была в начале 90-х годов, когда силы правопорядка и вся бюрократическая система не способны были принудить граждан исполнять правила.

Государство, бюрократическая система позволяет людям нарушать правила, но по определенным правилам. Каждый бюрократический орган имеет свои права на выдачу людям прав на нарушение определенных правил. И что важно в этой системе — бюрократический орган следит не за исполнением правил, а пресекает их несанкционированное нарушение.

Я это покажу на примере ГИБДД. ГИБДД — такая бюрократическая система, такой бюрократический орган, который в принципе не заинтересован в том, чтобы сокращать количество правонарушений, не заинтересован в оптимизации контроля, не заинтересован в снижении стимула к нарушению правил. Он заинтересован в том, чтобы все его сотрудники, весь его личный состав был распределен по площадкам, по точкам, где нарушаются правила, и вел торг по нарушению правил. Как ни странно, ГИБДД совершенно не практикует у нас патрульную службу, не движется, как другие дорожные подразделения, по трассам и дорогам, наблюдая процесс движения автомобилей. А ведь только в этом процессе служба и способна обеспечить безопасность дорожного движения, наблюдая за самим процессом движения. Наоборот, ГИБДД создает некоторые точки, в которых проверяет выполнение определенных правил, которые, надо сказать, лишь косвенно связаны с проблемой безопасности дорожного движения: проверяет наличие техосмотра, наличие документов, наличие страховки. 80 процентов деятельности сотрудников ГИБДД уходит на это. Потому что им важно провести этот торг вокруг права нарушать правила. И в этом состоит ее служба.

Это я пытаюсь проиллюстрировать то, что бюрократические органы в этой системе не следят за соблюдением правил, а пресекают несанкционированное нарушение правил и торгуются вокруг них.

В этой системе, что характерно, в принципе нарушение правил осуждается, но оправдывается как общепринятое и неизбежное. Люди, в принципе, убеждены, что нарушение правил повсеместно. И даже, может быть, им кажется, им представляется нарушение правил в больших масштабах, чем на самом деле. Все убеждены, что всюду нарушаются правила. Это создает определенные стереотипы поведения, когда исполнение правил, следование правилам, выглядит как маргинальное поведение, в то время как стандартным поведением является поведение с нарушением правил, которое еще и стимулируется. Наиболее успешным считается человек, который сумел выторговать себе наибольшее количество прав на нарушение правил.

Что еще характерно для той системы? Правила нарушений правил здесь меняются. Это очень важная вещь для поддержания стабильности системы, и даже некоторой конкурентности. Зачем это нужно? Потому что в результате никакой индивидуум, никакой субъект в этой системе не может чувствовать себя совершенно автономно. И он все время должен как бы проверять свое право на нарушение правил, обновлять свою связь с системой.

Вторая очень важная функция заключается в том, что это создает бюрократическую иерархическую систему. Понятно, что в системе, где правила нарушаются, но правила нарушений правил меняются, наибольшими возможностями контроля, наибольшей властью обладает тот, кто контролирует изменения правил нарушения правил. У нас получается как бы три этажа. У нас существует такой нижний этаж — это все мы, просители, которые выступают просителями за выдачу им индивидуальных прав на нарушение правил. Существует исполнительский уровень бюрократических систем, которые выдают права на нарушения правил. А так как правила нарушения правил меняются, то существует политический уровень — это люди, которые контролируют систему изменения прав на нарушения правил, и за счет этого как контролируют просителей, так и могут торговаться с исполнительским уровнем, который выдает права на нарушение правил.

Кирилл Рогов: Правила нарушения правил, ч. 2

В этой системе, например, борьба с коррупцией является частью перманентной устойчивости системы. Потому что борьба с коррупцией — это торговля политического уровня с исполнительским уровнем по поводу изменения правил нарушение правил. Вообще борьба с коррупцией, как и другие системы контроля, нужна не для того, чтобы пресечь какую-то вещь, а чтобы контролировать несанкционированное применение правил. Борьба с коррупцией все время настраивает систему, указывает исполнительскому уровню, где санкционирована коррупция, а где на данный момент запрещена. И таким образом политический уровень контролирует этот средний бюрократический этаж, исполнительский уровень.

Это довольно стройная система, которая имеет серьезный экономический аспект. Ведь, в сущности, что происходит, если мы посмотрим на экономическую составляющую этого дела? Человек, который получает права на нарушение правил, получает некоторое преимущество. Он может экономить на некоторых административных и косвенных издержках. Ну, скажем, меньше аренду платить. Где-то что-то не исполнять и тоже сокращать свои издержки, если мы говорим о предприятии. В экономическом разрезе, если есть люди, которые получают такие льготы, то они могут, получив право на нарушение правил, получать льготы соответствующие, уменьшать свои издержки. Это значит, что их уровень прибыли будет выше, чем он был бы, основываясь на их уровне экономической эффективности.

Они увеличивают прибыль таким образом. Если получают льготы, можно предположить, что общий уровень косвенных и административных издержек в системе высок. Но если у вас, например, в налоговой системе много всяких налоговых льгот, то значит, заявленный уровень ставки налога у вас должен быть достаточно высок, чтобы реальная эффективная ставка была приемлемой.

У нас получается, что эта торговля вокруг правил нарушения правил, этот режим мягких правовых нарушений, он позволяет одним компаниям получать прибыль выше их экономической эффективности, а другим, наоборот, получать прибыль ниже своей экономической эффективности. Потому что у них довольно высокие ставки издержек административных.

То есть в этой системе режим мягких правовых нарушений позволяет перераспределять прибыль от одних компаний к другим и, с другой стороны, делает связь между экономической эффективностью и размером прибыли непрямой.

У этого режима есть еще очень серьезные последствия, которые связаны с пониманием прав собственности. Права собственности в этой системе юридически признаются, но фактического признания не имеют. Потому что, в сущности, в обществе права собственности рассматриваются как один из частных случаев прав на нарушение правил, как легализация, капитализация таких прав. И действительно, собственник, если он, кроме того что является собственником, вступает в торговлю с бюрократическими органами за свои права нарушать правила и, таким образом, максимизирует свою прибыль по отношению к уровню его экономической эффективности, то он этим самым лишает себя поддержки со стороны общества в защиту его прав собственника. И действительно, оказывается вовлеченным кроме горизонтальной рыночной торговли, когда мы меняемся товарами и деньгами, еще в некоторую вертикальную торговлю по поводу уровня своей текущей прибыли, в эту торговлю по поводу прав на нарушение правил.

Это режим мягких правовых ограничений, в котором правила определенным образом работают. Нельзя сказать, что они не работают. Они работают определенным образом. Но мы все время находимся в ситуации переключения. Здесь правила работают, здесь мы их выключаем, и они не работают. И точно так же правила собственности — юридически они как бы существуют, и, вступая в отношения со своими контрагентами на рынке — кредиты, поставки, контракты, — собственник поступает как собственник своей собственности. И поэтому нельзя у него отчуждать что-то. Производственный и горизонтальный рыночный цикл действует в рамках некоторого правового режима.

Но одновременно этот собственник включен в эту вертикальную систему торговли по поводу прав на нарушение правил. И в контексте этой системы его право собственности может быть изъято не в связи с какими-то легальными его обязательствами, а если, например, у него отнимается право на нарушение правил, то автоматически собственность его оказывается под вопросом. Она может быть изъята, так как это право собственности рассматривается в вертикальных отношениях как частный случай прав на нарушение правил. Вот примерно такая картина такого специфического правового режима, который относительно устойчив.

Экономический анализ нам показывает, что в принципе тут рыночный механизм функционирует до определенной степени. То есть, например, у вас не может быть мягких бюджетных ограничений. Если фирма не зарабатывает прибыль, то она разорится. Но, если фирма зарабатывает прибыль, то уровень этой прибыли будет зависеть не от ее экономической эффективности, а от системы вертикальной торговли, в которой собственник, распорядитель будет договариваться об уровне прибыли и за счет этого обеспечивать свою рентабельность.

Соответственно, с точки зрения и бюрократических органов, и общественного мнения, прибыль, безусловно, принадлежит ему, этому распорядителю. Но его собственность всегда может быть поставлена под сомнение, поскольку управление собственностью всегда связано с получением им индивидуальных прав на нарушение правил.

Кирилл Рогов: Правила нарушения правил, ч. 3

Я думаю, что эта система на самом деле начала складываться… Я упоминал о том, что в такие переходные, трансформационные периоды часто бывает, что государству не хватает возможностей. Оно не может применять силу по отношению к гражданам и политическим структурам, потому что в переходный период новые органы власти, новые правила еще не сложились, и возникает такая промежуточная ситуация.

По некоторым причинам, как мне представляется, из этой промежуточной ситуации мы должны были выйти. Но мы вышли из нее специфическим образом. Например, маленький малыш проходит пешком под столом. А потом человек вырастает, и он уже не может проходить пешком под столом. Но представьте себе, что человек вырос, но приучился ходить на корточках. Вот примерно то же самое, на мой взгляд, произошло и с нами. Когда мы преодолели, с одной стороны, эту неразбериху, на самом деле заложенные ей некоторые искажения мы сохранили как основу функционирования правовой системы.

В основе этого лежит специфика отношения к праву. Но эта специфика отношения к праву может давать разные эффекты. И вот эффекты, которые мы видим здесь, — это формирование такой полукапиталистической системы, которая наполовину функционирует как рынок и капитализм, а наполовину сохраняет внерыночные механизмы регулирования. И это мне кажется важным.

Я не смогу с такой подробностью восстановить сейчас, как это функционировало в дореволюционной России. Несомненно, связь есть. И связь заключается в той привычке отношения к праву и в том, что всегда административная иерархия важнее, чем писаное право. То есть те структуры, которые накладывают как бы общие ограничения. Административная, вертикальная торговля оказывается более важной для организации общества, чем законы. Это сохраняется. Важно увидеть, как это работает.

Я думаю, что в каком-то приближении то, что я описываю, — не уникальная особенность России. Наверное, в других странах тоже можно встретить, когда совмещаются рыночные механизмы и какие-то внерыночные иерархические механизмы регулирования. Не думаю, что это совершенно уникальная особенность России.

Экономисты называют такие ситуации институциональными ловушками, когда общество знает, что плохие институты. У нас ведь все знают, что у нас высокая коррупция и очень плохие институты. Мы видим по опросам, что это абсолютно консенсусное мнение всего населения. Так думают домохозяйки, политические лидеры, оппозиционеры, профессора. Они все думают одними словами про это. Но при этом мы видим, что спроса на действенные изменения этой ситуации нет. То есть общество адаптировалось к плохим институтам, и хотя понимает, что они несут издержки и ряд неудобства, но, в силу ряда причин, издержки на изменения этой ситуации выглядят для общества еще более высокими.

Кто-то привык получать прибыль за счет этой вертикальной торговли выше своей экономической эффективности и уже не знает, сумеет ли он выжить, если эта вертикальная торговля, эти права на нарушение правил будут отменены. Кто-то не знает, насколько он конкурентоспособен будет в другой ситуации. В общем, люди адаптируются, и им трудно принять решение о том, что ситуацию надо изменить. Это и есть институциональная ловушка, когда плохие институты сами себя воспроизводят.

Я думаю, что здесь много всяких соображений и обстоятельств, почему очень трудно реформировать МВД. А как реформировать, если его смысл тоже заключается в том, что оно выдает права на нарушение правил? Оно участвует в этой вертикальной торговле. И, наверное, что-то можно сделать, какие-то частные улучшения внести, временные стабилизаторы. В принципе, система МВД функционирует так, как только и может функционировать в этой среде.

Кирилл Рогов: Правила нарушения правил, ч. 4

Если разбирать экономические механизмы функционирования этой системы, то она работает так, что фирмы накапливают экономическую неэффективность. Представьте себе, что у вас прибыль растет на 15 процентов в год, а издержки — на 5—7 процентов. Это как бы свидетельствует об эффективности фирмы. Но если выясняется, что три четверти роста прибыли у вас происходит не за счет повышения эффективности, а за счет некоторых новых прав на нарушение правил, то на самом деле получается, что экономическая эффективность вашей фирмы падает. На самом деле, чем больше она получает прав на нарушение правил, чем шире она пользуется доходами от вертикальной торговли, тем меньше она способна контролировать издержки и реальную экономическую эффективность.

Кроме того, эта система устроена так, что вложение в повышение экономической эффективности менее выгодное и более рискованное, чем инвестиции в системы вертикальной торговли по поводу прав на нарушение правил. Поэтому я и говорю, что эта система, с одной стороны, с точки зрения экономических субъектов они должны быть в плюсе, в прибыли, но, в принципе, она стремится к равновесию чуть выше нуля с точки зрения экономической эффективности. Потому что увеличивать экономическую эффективность нет стимулов. Потому что вы переключаетесь на вертикальную торговлю. Это для вас важнее, чем экономическая эффективность.

В этой системе всегда завышенный уровень цен. Это тоже очень легко показать, просто разобрав механизм ее работы. Она обеспечивает довольно высокий уровень монополизма на рынках. Потому что это дает дополнительную прибыль. Поэтому накапливается экономическая неэффективность.

Я думаю, что нам еще предстоят некоторые кризисы, связанные с работой этой системы. Такие кризисы в какой-то степени будут похожи на кризисы, которые переживали страны Юго-Восточной Азии на рубеже 80—90-х годов, когда в момент внешнего шока все механизмы «дружеского» капитализма превращаются в очень значительные издержки для экономики. И экономика не может их выдержать. Она может эту неэффективность выдержать на фазе бурного роста, но не может выдержать, когда возникает какой-то шок.

В нашей системе дополнительным фактором является, конечно, сырьевая рента. Сырьевая рента, с одной стороны, создает такую с точки зрения политической организации иерархию перераспределения ренты по этажам, а с другой стороны, дает системе лишние деньги, которые позволяют, опять-таки закрывать глаза на тот факт, что в целом экономическая система настроена на очень ограниченную эффективность. И, в принципе, провоцирует неэффективные фирмы и как бы позволяет неэффективным фирмам развиваться и совершать экспансию.