Проблемы борьбы с коррупцией

Дмитрий Горовцов, проблемы борьбы с коррупцией, ч. 1

Систему органов, которые сражаются с коррупцией, можно представить в виде огромного многоярусного сооружения. На первом ярусе находятся общественные организации, научные организации, различные правозащитные фонды, а также те, кто заинтересованно занимается обсуждением этой проблематики в средствах массовой информации, внутри своих научных кафедр и так далее. Ну и, естественно, публицисты, которые много пишут на эту тему, высказывают свои точки зрения, оценки и предлагают свои меры борьбы с коррупцией.

Второй ярус — это органы исполнительной власти, различные силовые структуры, НИИ этих структур, институты, которые работают, например, при МВД, ФСБ и других силовых подразделениях (и не только).

Следующий ярус по степени его значимости можно определить как дыхательный орган нашей страны. Это Федеральное собрание, прежде всего Государственная дума. По сути дела здесь происходит накопление, обсуждение различных предложений, которые поступают из первых двух ярусов. Но что особенно важно, эти предложения не только обсуждаются: наиболее значимые, наиболее интересные из них трансформируются в новые законы. Являясь субъектами права законодательной инициативы, члены комитетов и комиссий Государственной думы, депутаты Государственной думы могут трансформировать эти наработки в законопроекты или поправки к законопроектам, которые в итоге выносятся на голосование в Государственную думу. Государственная дума в данной иерархии — это своего рода «шеф-повар» в области законотворчества. Четвертый ярус — это Президентский совет по борьбе с коррупцией. Ранее это была межведомственная комиссия, которую возглавлял в то время помощник президента Российской Федерации Виктор Петрович Иванов. На мой взгляд, это вершина пирамиды. И этот ярус по сути имеет неограниченные полномочия и возможности. Они могут в любое время без всякого ограничения приглашать министров, различных должностных лиц. Любого специалиста — ученого или политолога — могут привлечь к своей работе. Здесь огромное поле для творчества. Эта инстанция, на мой взгляд, должна задавать общие стратегические, или магистральные, направления в борьбе с коррупцией. Такова иерархия органов, которые пытаются противодействовать коррупции и занимаются борьбой с ней.

К сожалению, Президентский совет по борьбе с коррупцией, как и ранее существовавшая межведомственная комиссия, непонятно по каким причинам работает в закрытом режиме. Мы как орган законодательной власти не имеем информации о его работе. Стенограммы в Государственную думу не направляются, и мы их не можем изучать и оценивать. И что самое важное, в этой структуре при президенте Российской Федерации нет представителей ни Государственной думы, ни Совета Федерации. Те мудрые мысли, которые наверняка есть у 26 членов этого совета, недоступны даже специалистам. Это что-то заоблачное, к сожалению.

Дмитрий Горовцов, проблемы борьбы с коррупцией, ч. 2

Что касается нашей комиссии, то, как бы мне ни хотелось рассказать о ее успехах в этом направлении, постараюсь быть самокритичным. Любая деятельность должна рассматриваться с точки зрения итогового продукта, а для нас, для Государственной думы, итоговый продукт — это законопроект. Не изменения, внесенные в некий базовый законопроект, что характерно и для нынешнего, и для предыдущих составов Государственной думы, а комплексный документ, который должен работать, и не год или два, а долгие десятилетия.

Вот сегодня в комитете по безопасности мы обсуждали во втором чтении законопроект о добровольной пожарной охране, внесенный правительством Российской Федерации. И представитель министерства заявил, что этот проект рассчитан на 50—60 лет. Примерно на такой же срок должны быть рассчитаны, на мой взгляд, и все остальные законопроекты. А у нас постоянно вносятся изменения в изменения, что говорит о некачественности, скороспелости этих инициатив. К сожалению, это факт. Это беда нынешней Государственной думы и нынешнего законотворческого процесса.

Конечно, было бы неверно говорить, что вообще нет никакой работы. Ведется очень бурная переписка, организуются и проводятся различные мероприятия — круглые столы, парламентские слушания. На заседание комиссии приглашаются ответственные сотрудники министерств и ведомств, обсуждаются различные острые темы — например, о лесных пожарах. Кстати, сегодня прошло заседание комиссии по противодействию коррупции, где эта тема была центральной. Но опять же встает вопрос, с которого я начал: где итоговый продукт? Где законопроект, который был бы направлен на предотвращение лесных пожаров или противодействие коррупции? К сожалению, этого нет.

По моему глубокому убеждению, чтобы активизировать деятельность комиссии, надо изменить именно стратегическую линию. Нужно прекратить изобретать велосипед и придумывать некие уникальные для Российской Федерации методы борьбы с коррупцией. Я полагаю, что коррупция является общемировым злом. И в связи с этим странно, что так слабо используется опыт стран, скажем так, капиталистической направленности — ведь мы провозгласили, что развитие нашей страны пойдет по этому пути. Надо активнее, на мой взгляд, использовать зарубежный опыт.

Кстати говоря, в зарубежных странах этот опыт воплощен в конкретных нормативных актах. Это международные конвенции, где четко прописано от и до. Я не буду, конечно, перечислять все конвенции, которые есть, но отмечу, что в настоящее время их существует около десятка. Российская Федерация формально ратифицировала часть этих конвенций, но на практике тормозит реализацию их требований. Это осуществляется, во-первых, путем многолетнего ничегонеделания в плане реализации международных конвенций, а во-вторых, через различные толкования и оговорки при ратификации самих конвенций.

В частности, уже пять с лишним лет назад, в феврале 2006 года, Государственная дума проголосовала за ратификацию Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. Подготовительная работа по этому направлению шла в основном по линии Министерства юстиции и Министерства иностранных дел. Так вот, нашим депутатам, которые голосовали за ратификацию конвенции, было предложено поддержать законопроект, в котором только в первой статье было сделано, если я не ошибаюсь, около десяти оговорок. Наиболее важная из этих оговорок касалась 20-й статьи Конвенции ООН по борьбе с коррупцией, ее неприменения. Процедура рассмотрения закона о ратификации такова, что она не предусматривает второго чтения, то есть внесения поправок, предложенных депутатами, членами Совета Федерации или субъектами права законодательной инициативы. Закон голосуется в целом. Естественно, подавляющее большинство депутатов Государственной думы поддержали конвенцию, проголосовали за ее ратификацию. Но тем самым они зарубили фактически важнейшее положение Конвенции о борьбе с коррупцией.

Ратификация 20-й статьи конвенции без оговорок не только позволяла, но и обязывала Российскую Федерацию ввести в Уголовный кодекс или, иными словами, имплементировать, уголовную ответственность за новый состав преступления — незаконное обогащение. Я позволю себе процитировать эту статью, чтобы быть более точным: «При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое он не может разумным образом обосновать». Вот тут и кроется основная причина этой волокиты и непринятия в нашем внутреннем законодательстве, в частности, в Уголовном кодексе, нормы о незаконном обогащении.

Понятие «незаконное обогащение» достаточно объемно и плохо воспринимается на слух. Поэтому я и процитировал эти формулировки, эту международную норму непосредственно из текста конвенции.

Необходимо подчеркнуть, что у нас в Российской Федерации должностные лица или, как иначе их называют, чиновники, должны заполнять декларации об имуществе. В настоящее время есть соответствующий федеральный закон, который обязывает их это делать. Но, указав в декларации свою зачастую многомиллионную собственность, они не обязаны объяснять, на какие средства и за счет чего она была приобретена, и охотно этим пользуются. Классический пример, наверное, бывший мэр столицы Юрий Михайлович Лужков, который вместе с женой имел (и имеет) многомиллиардное состояние, недвижимость в России, Англии, Австрии и других странах мира. Но он ничего не обязан объяснять. Он сказал: у меня жена способный человек, хорошо зарабатывает, пластиковые стульчики делает, чего-то там строит. И точка. Больше никаких объяснений от Юрия Михайловича по данному вопросу мы не услышали.

Если в российское законодательство будет включена 20-я статья конвенции, подобные ответы будут невозможны по сути. На чиновников, или должностных лиц, ляжет обязанность в письменном виде сообщать о каждой своей существенной покупке или приобретении. Это касается и домов, и квартир, и яхт, и дорогих автомобилей. Начальную планку, если говорить о какой-то точке отсчета, можно установить любую: 50 тысяч рублей, 100 тысяч рублей, миллион рублей. Конвенция не навязывает нам конкретных цифр. Каждое государство — участник конвенции самостоятельно определяет для себя эту планку. Но в любом случае чиновник должен не просто сообщать о своих доходах, но и объяснять, откуда эти средства у него взялись. Причем объяснению подлежат в том числе и приобретения близких родственников — жен и детей. Уполномоченные государственные органы — налоговые или полиция — вправе проверять указанные чиновником данные и при необходимости возбуждать уголовное дело. Далее суд со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Мировая практика показывает, что введение этой нормы не означает, что людей будут пачками направлять в тюрьмы и лагеря. Ни в коем случае. Главное здесь не в этом. Главное в том, чтобы очистить наши государственные органы от коррумпированного чиновничества и должностных лиц. Вот основная суть.

Дмитрий Горовцов, проблемы борьбы с коррупцией, ч. 3

За рубежом тоже есть свои пройдохи и проходимцы. Но противоядие давно найдено. Именно поэтому я и говорю о зарубежном опыте, где это все четко отстроено и урегулировано.

Признание незаконного обогащения уголовным преступлением влечет за собой колоссальные последствия для человека, для гражданина. Во-первых, в норме содержится важнейший элемент: бремя предоставления доказательств ложится на собственника. То есть если чиновник приобрел некую дорогостоящую вещь, скажем, яхту или автомобиль, он обязан объяснить, на какие средства она приобретена и откуда эти средства взялись. В этом суть. Еще раз подчеркну: доказывать соответствие расходов доходам придется самому должностному лицу. Никто не будет бегать за этим человеком с протянутой рукой. Ни в коем случае. Он будет в установленные сроки письменно давать объяснения.

Во-вторых, в случае необходимости уполномоченные государственные органы смогут сами устанавливать фактические обстоятельства, но уже по нормам уголовно-процессуального законодательства. Процедуры получения объяснений, протоколирования показаний или вызова свидетелей, наконец, носят характер оперативных мероприятий — они позволяют это делать с достаточной полнотой. И этот механизм за рубежом отработан.

Допустим, на Рублево-Успенском шоссе в Москве вырос шикарнейший особняк, который числится за старушкой, у которой пенсия — шесть или восемь тысяч рублей, или, скажем, за восемнадцатилетним юношей. Бабушкины объяснения могут проверяться и дополняться работой по выяснению целого ряда обстоятельств, связанных с постройкой этого дорогостоящего сооружения или особняка. Во-первых, сразу возникает вопрос: кто оплачивал строительство или приобретение особняка? И кто пользователь? Только ли бабушка или же ее чиновный родственник и его семья?

В принципе ответы на подобные вопросы можно получить как с помощью видеонаблюдения или анализа телефонных соединений этой бабульки, так и путем элементарного опроса охраны, которая на данных объектах обязательно присутствует. Отказываться охранник не станет, потому что есть угроза потери лицензии, а тем самым и работы. Это очень серьезный рычаг влияния, поэтому можно обойтись даже без опроса соседей.

Таким образом, установить истину здесь не так сложно, как кажется нашему обывателю. Но крайне важно учитывать еще один момент. Итоговое расширение остается за судом, то есть неотъемлемое право на защиту будет соблюдаться в полном объеме. И еще раз подчеркну: эта норма распространяется лишь только на нас, на должностных лиц, и никоим образом не касается ни бизнесменов, ни простого люда.

Об этой норме шла речь на межрегиональной конференции «Единой России», проходившей в Брянске. О ней говорил и Владимир Владимирович Путин, но только как об общей идее, без указания даже приблизительного времени и механизма ее реализации, хотя ему ничего не стоило дать установку «Единой России» незамедлительно проголосовать за отмену оговорки в отношении 20-й статьи конвенции. Любопытно, кстати, что в брянском выступлении Владимира Владимировича к субъектам ответственности по этой статье явно были отнесены исключительно депутаты. Он умолчал о должностных лицах органов исполнительной власти и правительства Российской Федерации, которых, замечу, гораздо больше, нежели депутатов, включая членов Совета Федерации. Кроме того, у депутатов гораздо более скромные рычаги влияния на процессы управления страной, чем у класса чиновников: министров, их заместителей, сотрудников аппарата и правительства Российской Федерации.

Очевидно, что очень многие ознакомились с текстом этой речи. Кто-то слышал это выступление по телевизору, кто-то прочел его текст в Интернете, на сайте правительства Российской Федерации. В конечном итоге составители речей Путина что-то сообразили. Через неделю после этого заявления пресс-секретарь премьера Песков выступил с уточнением: так мол и так, Владимир Владимирович имел в виду и чиновников тоже. Короче говоря, писк котенка следует считать львиным рыком.

Дополнительные сложности в борьбе с коррупцией создает наличие тандема. Возьмем, к примеру, упомянутое выступление Владимира Владимировича в Брянске. Непонятно, разделяет ли эту точку зрения президент Российской Федерации. Считает ли он, что речь идет об идее на будущее? Если да, то готов ли он выйти с соответствующим законопроектом в Государственную думу или требуется еще какое-то время на осмысление того, нужно ли это Российской Федерации, надо ли вносить этот законопроект? Я полагаю, что в этой ситуации необходимо политическое решение.

Объективно говоря, в настоящее время главным законодателем в Государственной думе является «Единая Россия», фракция «Единой России» в Государственной думе. У них, как известно, контрольный пакет голосов, который позволяет провести или зарубить любую законодательную инициативу. Но, по мнению многих политологов, это партия послушных чиновников. На кого она должна ориентироваться? На Медведева или на своего партийного и национального лидера Путина? Ведь они же не сиамские близнецы! На мой взгляд, никаких реальных установок на создание действенного антикоррупционного пакета законов «Единая Россия» ни от кого не получала, не получает и вряд ли получит. А самостоятельно действовать она на сегодняшний день просто неспособна. Поэтому вот уже шестой год все, что касается 20-й статьи Конвенции ООН по борьбе с коррупцией, заблокировано в Государственной думе, где у «Единой России», повторю, контрольный пакет голосов.