Административная реформа

Игорь Барциц, проректор по научной работе Российской академии государственной службы, ч. 1

Мое выступление будет построено на двух важных, на мой взгляд, блоках. Первый блок будет о понятиях, а второй блок — о критериях.

Я имею в виду не «понятия» в традиционном уголовно-правовом понимании, а «понятия» в научном понимании. Я могу смело сказать, что мне не очень уютно в кругу экономистов. У юристов другие форматы общения. И когда мы заходим в тупик, мы всегда говорим о понятиях.

То есть нам нужно определиться в неких базовых терминах, в которых мы в дальнейшем будем рассуждать. Когда мы начинаем писать тот или иной нормативно-правовой акт, то мы начинаем с глоссария. Мы говорим: «Давайте определимся, что мы вкладываем в то или иное определение. В тот или иной термин. Это будет не общеобязательное, не общеупотребимое понятие, но в данном случае, для данного нормативного акта это будет пониматься таким-то образом».

Особенно это важно в финансовом праве при регулировании налогов, кредитов, в банковской деятельности. Почему важно добиться понятий? Я приведу пример, для того чтобы немножко позлить наших американских коллег. Есть понятие «кофе». Есть кофе в нашем традиционном европейском понимании. А есть одноименный напиток, который подается в американских забегаловках типа Starbucks. Но это не кофе в нашем понимании. Это все что угодно, но не то, к чему мы привыкли. Кофе по-восточному, по-турецки, кофе по-гречески…

Долю антиамериканизма я выдал. Теперь можно идти дальше.

Поэтому для нас всегда очень важно, когда мы говорим о понятиях, выяснить их содержание. Любимые мной экономисты зачастую пользуются понятиями. Они их употребляют и при этом не дают им определения. И мы всегда с этим сталкиваемся. Мы имеем некий политический посыл с пятью буквами «И». Мы имеем очень интересную дискуссию на тему коррупции. Но когда юристы к этой проблеме подошли, то первое, с чем мы столкнулись… Мы сказали: «Подождите, коррупции в нашей стране нет». Нам отвечают: «Как нет?» — «Очень просто. Нет уголовного состава коррупции. Нет административного состава». И когда мы озадачились этой проблемой, то выяснили, что не знаем, как ее определить.

Есть замечательный выход из этой ситуации. Например, посмотрите концепцию административной реформы, утвержденную 25 октября 2005 года. Когда отцы-писатели этого документа хотели обозначить слово «коррупция», они поняли, что юридически не имеют права этого делать, и ввели замечательный термин: «Издержки на преодоление административных барьеров». Как красиво звучит! Какое-то мерзкое слово «коррупция» — явно не нашего происхождения, не славянского… И эти издержки бизнеса на преодоление административных барьеров…

Поэтому для нас важно понимать, что когда мы будем говорить о коррупции как о препятствии государственному правлению, о препятствии развитию государственного правления, то нужно будет идти по трем разным направлениям.

Итак, направление первое, которое четко предсказали, — красивый глагол «сажать». Вы знаете, и президент этот глагол повторил, когда уже понял сложность каких-либо других методов. «Сажать» — этим пусть занимаются правоохранительные органы, это их ипостась, их стезя. Что называется, все правовые полномочия им в руки.

Куда важнее два следующих направления этого процесса. Это противодействие коррупции. Это прежде всего второе, промежуточное направление — антикоррупционная экспертиза нормативных актов. То есть прежде чем бороться с последствиями, мы должны посмотреть на уровни принятия управленческих и нормативных решений и на то, какие коррупционные возможности в них закладываются. Естественно, любая экспертиза не сумеет преодолеть последствий. Но снизить коррупционные издержки вполне возможно. Вот это направление нам, юристам, представляется наиболее перспективным.

Но чтобы просто не говорить о профессиональных своих особенностях, мы перейдем к третьему блоку. Это то, что касается развития управленческих процедур. То есть необходимо усовершенствовать процедуры принятия и реализации государственно-правовых управленческих решений.

Есть несколько направлений. Первое направление очень важное — это повышение доступности, последовательного перехода к информационным технологиям. Вроде как нашли вариант, определились с тем, приходить или не приходить человеку к государственному служащему. И решили, что лучше пусть они не встречаются. То есть пусть этот человек у себя дома вобьет через Интернет все необходимое количество данных о себе (слава Богу, защита и тайна персональных данных существует в законодательстве), нежели породить коррупционную возможность путем личной встречи.

Вы знаете, что в «Электронную Россию» вбухано, внедрено сейчас большое количество финансовых ресурсов. И по крайней мере, как бы мы критично ни относились к этому, первый результат уже есть. И есть первый блок из семи публичных услуг, которые будут выставляться. Есть следующие десять услуг, которые мы ожидаем в конце 2010 года.

Конечно, это будет идти непросто. Мы отлично понимаем, что Россия, несмотря на все ее разрушения и сокращения, большая страна с разным уровнем доступа к электронным средствам и разным уровнем образования, умения, включенности в этот процесс. Но идти по этому направлению нужно.

Следующий блок — упрощение административных процедур. И здесь мы сталкиваемся с очень трудным для нас — и для юристов, и для экономистов, и для управленцев — пониманием, что значит упростить процедуру. Это значит сделать ее, во-первых, понятной, а во-вторых, простой для гражданина, для физического лица.

Сколько бы мне ни говорили о сервисной организации управления, о том, что госуправление должно оказывать услуги населению, здесь есть некий ступор. Именно это у нас пока сегодня не получается. Что мы умеем делать сегодня хорошо? Мы умеем хорошо менять систему государственного правления, менять министерства, агентства. Это мы делаем профессионально. И, кстати, был соблазн сделать это еще раз. Правда, здесь уже экспертное сообщество и управленцы сказали: «Довольно!» Мы «хорошо» умеем писать нормативные акты. Поставлю это, конечно, в кавычки. И тем не менее обилие нормативного регулирования превращается уже в проблему. Мы всегда говорили, что у нас не хватает нормативного регулирования. Сейчас мы подходим к следующему: мы подходим к избытку государственного нормативного регулирования в целом ряде областей. И это уже становится опасным.

Что мы не можем изменить? Мы не можем изменить психологию, ментальность взаимоотношений государства и человека. Здесь у нас некая неразрешимая проблема, с которой нам придется сталкиваться.

Что касается понятности и простоты процедур, то, к сожалению, идем от обратного. Если мы посмотрим на развитие налогового финансового законодательства, то увидим, что происходит совершенно обратное: упрощение процедур для фискальных казначейских налоговых органов.

Можно привести конкретные примеры, когда упрощается возможность государственных финансовых институтов взыскивать, взимать, отбирать. При этом обязанность доказывания, что ты не виноват, возлагается не на государственный орган, а на самого человека, гражданина или бизнес-структуру, которые хорошо если имеют возможности для противодействия и доказательства своей правоты. А в большинстве случаев у них логика такая: «Ну и ладно. Отобрали — ну, чуть от этого обеднели. Но легче от этого отказаться, нежели доказывать, что в данном случае ты не виноват». Поэтому это очень важный момент.

Вопрос понятности управленческих решений — огромная проблема. Социологическим центром нашей академии проводятся интересные исследования, где мы сталкиваемся с очень опасными итогами: значительная часть населения и значительная часть экспертов — представителей государственной службы — не понимают существа проводимых преобразований. Им этого не объясняют. Они зачастую не то чтобы не могут реализовать директиву — они не способны ее понять.

Здесь мы уже упоминали классиков тоталитаризма. А ведь Иосиф Виссарионович Сталин говорил, что нужен именно тот управленческий аппарат, который может понять директиву, принять директиву как свою и воплотить ее в жизнь. На этом цитирование классика тоталитаризма можно закончить. Но и для сегодняшнего аппарата очень важно понять, что от него хотят, и потом уже реализовывать.

Игорь Барциц, проректор по научной работе Российской академии государственной службы, ч.2

И здесь мы сталкиваемся с образовательной проблемой. Я удивлен, почему в этих стенах в качестве рекламной паузы ни разу не фигурировало словосочетание латинских букв MBA. И это очень печально. Почему? К MBA мы привыкли. Мы понимаем, что требуется от этой системы обучения. А вот система подготовки управленцев, государственных служащих испытывает тяжелые подвижки.

В 90-е годы, которые уже не раз хвалили, почему-то была воспринята идея, что можно в одночасье из преподавателя научного коммунизма и истории КПСС превратиться в специалиста в области государственного муниципального управления. Не хочу бросать камень в факультет госуправления Московского государственного университета и напоминать, на базе чего он был создан в 90-е годы. Я считаю ущербной саму позицию, что можно обучить вопросам управления человека, пришедшего со школьной скамьи. Вы спрашиваете у семнадцатилетнего мальчика или девочки: «А кем ты хочешь быть»? А он говорит: «Начальником». Это ущербная мотивация молодого человека. Он должен хотеть быть химиком, медиком, биологом, юристом, в конце концов. В худшем случае экономистом. Но мотивация, что он должен стать начальником в семнадцать лет — это ущербно.

Поэтому логично предположить, что должен стать тем-то и кем-то еще. Придти работать в свою сферу и понять, что да, у него есть возможности манипулировать и управлять людьми.

Если вернемся к подготовке, я позволю себе образное сравнение. Система высших учебных заведений должна готовить готовит условно футболистов. Наша система, система MBA, готовит судью на поле. Правила игры должны знать и игроки, и судьи, но пользуются они этими правилами по-разному.

Поэтому здесь мы подходим ко второму критерию — к вопросам нормативного регулирования управленческой деятельности. Мы должны научить мальчиков или девочек тому, как пользоваться этими нормативными регуляторами.

Мой канадский коллега рассказывал, как его учили гольфу. Если бы меня в общеобразовательной школе преподаватель физической культуре учил бы гольфу, то он бы, наверное, все-таки поставил несколько иначе задачи. Государство — это человек, клюшка — нормативно-правовое регулирование, а бизнес — это мячик. С какой степенью человек должен бить клюшкой по этому мячику, чтобы достичь социального эффекта? Потому что попытка все просчитать и получить математический эффект в социальной сфере не сработает. Нам нужен не только эффект математический и экономический, но и эффект социальный.

И здесь мы сталкиваемся с очень сложной проблемой — критериями эффективности управленческого аппарата. На сегодняшний момент все сводится к математическим показателям. Была даже великолепная сумасбродная идея, чуть ли не зарплату госслужащих поднимать и снижать в зависимости от роста ВВП. И смех, и грех наших коллег. Но говоря о критериях, мы, эксперты из правовой сферы, очень сильно противодействуем ряду предложений.

Недавно в нашей Академии выступал министр внутренних дел, который говорил о том, что совершен значительный и гениальный рывок вперед. Раньше система оценки эффективности правоохранительной службы у нас зависела от количества выявленных правонарушений — так называемая палочная система. То есть, если на данной территории участковый (или далее по милицейской иерархии) вычислил определенное количество правонарушений, то тем лучше он работает. Если сложилось так, что по воле Божьей на этой территории не совершено правонарушение, то это проблема уже конкретного сотрудника правоохранительных органов. Но и не только его — это проблема тех людей, которые опять-таки случайно оказались рядом, которые оказались вовлечены в правоохранительную систему, потому что правоохранительным органам нужно было каким-то образом дать статистику.

Нам заявили, что эту систему мы уже преодолели. И сейчас у нас идут ответные обратные реакции. Мы говорим о том, что эффективность правоохранительных органов зависит от снижения регистрируемых правонарушений. Только бы хлопать в ладоши и радоваться… Но вредные эксперты говорят: «Позвольте. Таким вот образом мы имеем рост латентной преступности — то есть нерегистрируемых преступлений». Нельзя сводить к математическим критериям вопросы эффективности деятельности госорганов — в данном случае, правоохранительной системы.

Аналогичный пример можно привести по линии Минздравсоцразвития. Я весьма тронут теми предложениями, которые делает Минздравсоцразвития. Уникальные шаги, и надо их поддержать. Все, что касается онкологических заболеваний, новой системы помощи при ДТП, новой системы оказания помощи сердечно-сосудистым больным. Это реальные программы, которые, к сожалению, пока не получили ни широкой общественной огласки, ни, тем более, широкой поддержки.

Я думаю, еще не все врачи знают о директиве Минздрава, что при обследованиях необходимо обследовать, в том числе, и сопутствующие органы на предмет онкологии. По крайней мере, я когда у своего врача спросил: «А вы директиву получали?», то он сказал, что нет и даже не слышал.

Но что мы будем иметь в случае реализации этой позиции Минздравсоцразвития? Мы будем иметь рост регистрируемых онкологических заболеваний в ближайший год. Но ведь с точки зрения точности, эффективности здравоохранения это нормально.

Следующий пример по тому же Минздравсоцразвитию. Есть важный показатель цивилизованности государства — смертность новорожденных и смертность детей в возрасте до года. Если посмотреть на корреляцию по стране, очень четко видно, что здесь все зависит не от климата, не от каких-либо других условий. Речь идет об экономическом благосостоянии, о вложениях. Когда уровень показателя в Петербурге и Ханты-Мансийском автономном округе сопоставим с европейским и японским (там 4—5 умерших на десять), и при этом в соседних областях уровень составляет 20—25 — это совершенно вне рамок цивилизации. Речь идет о том, что там, где реализуются соответствующие программы, мы имеем реально снижение детской смертности.

Но почему опасна соотносимость? С текущего года ребенком будет считаться родившийся не от килограмма, а полкилограмма. То есть мы получим рост детской смертности. Это не означает, что мы должны вменить конкретному госслужащему, конкретному чиновнику некую негативную оценку, что вот у тебя растет статистика смертей.

Следующий опасный момент, который мы видим — это опасность, когда к госслужбе будут подходить математически. Мол, эффективность ваша зависит от количества выполненных поручений, снятых дел с контроля, переложенных бумажек. Этот механизм совершенно не приемлем. Есть разная степень сложности тех или иных проблем, разная степень участия в их реализации.

Завершая свой затянувшийся монолог, я хочу сказать, что именно процедура и критерии, наверное, на наш взгляд, и составят перспективу развития формы управления и подготовки управленческих кадров. Мы пользуемся институтами. Можно создать институты. Можно подвести к ним инфраструктуру, о которой наши коллеги говорили. Но институты нужно «населить» умными, управленчески способными людьми. И заставить работать эти институты в соответствии с нашими социальными задачами.

Сегодня, к сожалению, за этими европейскими названиями институтов — управленческих, социальных — зачастую стоят только названия, за которыми нет реального содержания, которое бы реализовывало наши цели.