В 2001 году, работая в фонде ИНДЕМ, я предложил проект под названием «Полицейская реформа». И хотя по разным причинам он так и не начался, подготовительный анализ был проведен. И вот недавно я вновь достал те старые файлы. Многое в них, конечно, устарело (особенно по структуре, функциям, подследственности полицейских ведомств), но в целом некоторые мысли о направлениях реформы мне показались все еще актуальными.
Но вначале замечу: сама по себе структурная и функциональная реформа сферы государственного принуждения (та самая полицейская реформа) мало что даст. Во-первых, если у нас не будет подлинно независимых судов (имей мы правосудие, давно бы сформировалась практика наказания за полицейский произвол, отказ от защиты граждан, пытки и издевательства и, соответственно, давно бы «силовики» научились думать о неотвратимой ответственности за средневековое отношение к людям). Во-вторых, трудно надеяться на успех без политической реформы, ибо без создания нормальной системы политической конкуренции реформа ни одного государственного института (ни суда, ни полиции) не может быть полностью успешной.
Найти и обезвредить невиновного
Главный вопрос для проведения полицейской реформы формулируется просто: какую правоохранительную систему хотело бы иметь общество? Самый общий ответ — такую, чтобы она умела защищать людей от преступных посягательств, моментально реагировать на любые нарушения закона и, наконец, помогать людям. Но даже в такой форме ответ не столь банален, как кажется на первый взгляд. Ведь кто-то формулирует задачу полицейской системы и по-другому, например, как борьбу с преступностью. Вроде бы тоже правильно. Привычно — да, но правильно ли?
Во-первых, само слово «борьба» предполагает «победу». В идеале хорошо, конечно, полностью ликвидировать преступность. Но поскольку это нереально (так уж устроен мир), милитаризация цели милитаризирует и средства ее достижения. Неудивительно, что у нас сегодня силовой стиль доминирует над сугубо правовым, процессуальным.
Во-вторых, «борьба» неизбежно востребует принцип «лес рубят — щепки летят». Поэтому и задача «отличить» преступника от невиновного отходит на задний план. Здесь уже не до защиты человека, не до помощи ему. Главным становится слоган «найти и обезвредить». Так что же, полицейские или контрразведчики должны стать «сестрами милосердия»? Вовсе нет. Но и не «меченосцами», не сотрудниками «карательных органов».
В-третьих, когда речь идет о «борьбе», неизбежно появляется соблазн продемонстрировать ее успехи. Во что это выливается известно: поменьше фиксировать правонарушений, по возможности отказывать в возбуждении дел, выбивать из подозреваемых признание любыми способами, в т.ч. и пытками. В конечном счете это ведет к морально-психологическому разложению самих сотрудников правоохранительных органов. И это разложение приобрело уже масштабный характер. Полицейская функция, можно сказать, «приватизирована», т.е. стала для многих (естественно, не для всех) источником гораздо большего дохода, нежели официальное денежное вознаграждение. Никого уже не потрясают обнародуемые факты полицейского рэкета, прямого или косвенного участия сотрудников правоохранительных органов и спецслужб в организованных преступных сообществах (например, при рейдерстве) и т.д.
Таким образом, неточно ставя задачи, общество не вправе ожидать от полиции и спецслужб адекватной работы — эффективной, но законной, ибо эта работа в психологическом смысле едва ли не самая трудная из всех видов государственной деятельности. Если, например, для медиков существует лишь один принцип — спасать, то полицейские (в широком смысле этого слова) вынуждены и спасать, и «губить». Или если для военнослужащих главная задача — готовиться к возможным боевым действиям, а ведя их, победить врага, то для полицейских, по большому счету, не должно существовать ни понятия «победа», ни понятия «враг», ибо они имеют дело, как правило, со своими же согражданами, чью виновность еще предстоит доказать в суде. И все эти особенности сочетаются с тем, что повседневно имея дело с аномальными, зачастую отвратительными проявлениями человеческой природы, рискуя при этом жизнью и здоровьем, часто находясь в ситуации, когда приходится быстро реагировать на происходящее, полицейский обязан ни на секунду не забывать, что он представляет закон.
Как же заменить философию борьбы на философию защиты?
Требуются новые законы
Нужно определиться с тем, кто именно выполняет полицейские функции. Российское законодательство оперирует разными терминами — «правоохранительные органы», «спецслужбы», «контролирующие органы», «органы государственной охраны». Однако при этом нет четких критериев отнесения того или иного органа к соответствующей группе. И что особенно важно, законодательно пока четко не определено, какие структуры относятся к собственно полицейским (правоохранительным?). Потому, например, непонятно, как та же Прокуратура должна осуществлять предписанную ей законом «координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», если законодательно не установлена система этих органов?
Правда, в ст.8 Закона о прокуратуре говорится, что прокуроры «координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю над оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов». То есть частично правоохранительные органы названы. Но, во-первых, опять-таки не все. А во-вторых, так и не известны критерии отнесения того или иного органа к «правоохранительным» (например, непонятно, почему таможенные органы отнесены к правоохранительным. Или сама Прокуратура – это правоохранительный орган или орган надзорный?)
Слово «полиция» происходит от греческого «politeia» (полития), что означает управление делами государства или просто управление. По мере усложнения государственных функций понятие «полиция» сузилось и стало означать систему «особых органов, обеспечивающих правопорядок и внутреннюю безопасность государства путем надзора и принуждения, а также, в некоторых государствах, разновидность внутренних войск» (цитата из учебника). Если опираться на это определение, придется признать, что у нас существует порядка двадцати ведомств, которые отвечают названным признакам, поскольку вправе (некоторые полностью, некоторые частично):
а) ограничить личную свободу гражданина (задержание, арест);
б) нарушить неприкосновенность жилища и собственности (обыск, выемка, арест или использование транспортных средств и т.п.);
в) нарушить неприкосновенность частной жизни (перлюстрация корреспонденции, прослушивание);
г) нанести вред здоровью или лишить жизни человека (применение физической силы, в т.ч. с помощью огнестрельного оружия).
Итак, для начала нужно создать систему законодательных актов, регулирующих правовой статус правоохранительных органов и спецслужб. Возможна следующая структура законодательства в данной сфере:
· федеральный закон о полицейской деятельности;
· федеральный закон о специальных службах;
· федеральные законы об отдельных ведомствах (полицейских и спецслужбах).
В законе о полицейской деятельности предстоит определить:
· понятие этого вида государственной деятельности;
· критерии для образования полицейских ведомств;
· критерии отнесения полицейских ведомств к федеральным;
· общие для всех полицейских ведомств задачи;
· общие для всех полицейских ведомств полномочия;
· общие для всех полицейских ведомств источники финансирования;
· общий для всех полицейских ведомств порядок прохождения службы;
· общие для всех полицейских ведомств правовые и социальные гарантии личного состава.
В законе о специальных службах предстоит определить:
· понятие этого вида государственной деятельности;
· критерии отнесения тех или иных органов к спецслужбам;
· общие для всех спецслужб задачи;
· общие для всех спецслужб полномочия;
· общие для всех спецслужб источники финансирования;
· общий для всех спецслужб порядок прохождения службы;
· общие для всех спецслужб правовые и социальные гарантии личного состава.
Наконец, в законах о конкретных ведомствах предстоит определить задачи и полномочия соответствующих органов, особенности прохождения службы, особенности правовых и социальных гарантий сотрудников (хотя, как представляется, здесь не должно быть особой дифференциации).
Необходимо изменить критерии оценки работы полицейских ведомств. Среди них (в зависимости от специфики органа, критерии могут варьироваться):
· число выявляемых преступлений и административных правонарушений;
· число предотвращенных преступлений (в т.ч. попыток и покушений на преступление);
· число лиц, обратившихся за помощью и защитой;
· число лиц, обратившихся за помощью и защитой, которым удалось помочь;
· уровень раскрываемости преступлений;
· экономический эффект, в т.ч.: а) сумма средств и материальных ценностей, возвращенных собственникам (государственным и частным); б) сумма взысканного по суду материального ущерба от преступлений;
· число удовлетворенных заявлений (жалоб), поданных в суд, в связи с неправомерными действиями сотрудников полицейских ведомств.
Хватит воевать с гражданами
Пора демилитаризовать органы, входящие в полицейскую систему. В этих целях нужно:
· структурно развести оперативно-следственный аппарат и войсковые структуры (проще говоря, вывести последние из состава соответствующих ведомств);
· пересмотреть военноподобные системы званий (начиная с самого их количества) и порядок прохождения службы во всех структурах. Разумеется, реформирование здесь должно не ухудшить, но, наоборот, существенно улучшить материальное положение сотрудников и создать перспективы профессиональной карьеры.
Следует провести существенную реорганизацию МВД. И вот на этом хотел бы остановиться подробнее.
А) Задачи (функции) Министерства внутренних дел сегодня настолько разнообразны, что главная задача — защита личности и общества от преступных посягательств — становится отнюдь не главной. По сути, у нас вообще нет ведомства, целиком нацеленного и полностью отвечающего за тяжкую преступность «традиционно уголовного» характера.
Б) Наличие такой крупной задачи МВД, как поддержание боеготовности Внутренних войск и их использование, милитаризует всю полицейскую систему. Это весьма опасно, так как военная и полицейская функции государства имеют не только разный смысл, но и разные психологические основы. Неизбежно возникает соблазн переносить военные методы на полицейскую деятельность, что снижает общий квалификационный уровень последней.
В) Имея разветвленную не только горизонтальную, но и вертикальную структуру, МВД (а с ним и государство в целом) утеряло необходимую маневренность в сфере противодействия преступности (профилактики, выявления, пресечения преступлений, доведения дел до суда). Речь идет о том, что органы МВД (хотя и в виде разных структурных подразделений) обязаны сегодня не только бороться с квалифицированной, профессиональной, организованной преступностью, но и выполнять функции рутинного поддержания порядка. Это ведет к следующим негативным последствиям:
· размывается ответственность местных (региональных и муниципальных) органов власти за состояние правопорядка на их территориях;
· личный состав территориальных органов внутренних дел не ощущает в должной мере свою ответственность перед местными жителями;
· теряется или не повышается квалификация милицейской элиты – сыщиков, в т.ч. и потому, что эти сотрудники часто отвлекаются для выполнения не свойственных им задач (патрулирования, охраны и т.д.);
· централизация разноплановых полицейских функций в рамках МВД не позволяет быстро перестраивать и перенацеливать милицию для решения специфических для данной местности задач (например, где-то акцент должен быть сделан на молодежной, подростковой преступности, где-то – на корыстных преступлениях и т.п.).
Как реорганизовать МВД
Из сказанного вытекают и основные направления реорганизации МВД. Предлагается упразднить МВД, создав вместо этого ведомства несколько самостоятельных систем.
На федеральном уровне создается Федеральная уголовная полиция (в статусе федеральной службы), занимающаяся выявлением, пресечением и расследованием наиболее опасных преступлений (насильственных, корыстных, некоторых преступлений против порядка управления). Их перечень предстоит определить.
Внутренние войска преобразуются в Национальную гвардию, целиком подчиненную Президенту РФ.
Федеральная миграционная служба должна быть полностью самостоятельным органом, в целом сохраняющим свои нынешние функции и полномочия.
В каждом из субъектов РФ создаются полицейские управления со своими нижестоящими подразделениями, в ведении которых будут находиться:
· выявление, пресечение и расследование некоторых преступлений;
· физическая защита контролирующих органов (силами спецподразделений);
· безопасность дорожного движения (эта сфера, видимо, должна быть поделена с муниципальной милицией, о чем ниже);
· вневедомственная охрана,
· разрешительная система (лицензирование оружия и проч.);
· экологическая полиция, «полиция нравов» и т.п. (по усмотрению самого субъекта РФ).
Региональные полицейские управления должны контролироваться органами власти соответствующего субъекта РФ и подчиняться им.
Наконец, на местном (но только поселенческом) уровне создается муниципальная милиция. Замечу, что именно на этом уровне термин «милиция» является оправданным, поскольку изначально и был предназначен для самозащиты граждан (см., например, Поправку II к Конституции США). Собственно говоря, и Ленин применял этот термин только потому, что рассчитывал заменить платную полицию и армию вооружением народа. Разумеется, муниципальная милиция не будет именно таким, непосредственным вооружением народа, а тем более, она не аналог «народных дружин». Это будет фактически сегодняшняя милиция общественной безопасности, но имеющая принципиально иное качество (к сожалению, сопротивление руководства МВД в конце 90-х годов не позволило реализовать указ Президента о формировании муниципальной милиции вне системы МВД).
Во-первых, муниципальная милиция не будет иметь вышестоящего «милицейского» органа, а будет подчиняться только местному сообществу (непосредственно и в лице его выборных органов).
Во-вторых, она будет содержаться исключительно на средства местных бюджетов. Такой способ финансирования представляет собой одну из принципиальных гарантий того, что милиция перестанет смотреть на людей как на потенциальных обитателей «обезьянников». Конечно, переход к этому составляет сегодня трудность, в силу бюджетной нищеты местного самоуправления. Поэтому необходимо будет одновременно пересмотреть и его источниковую базу.
В-третьих, будет введен принцип выборности населением руководителей муниципальной милиции в каждом населенном пункте и их регулярной подотчетности жителям.
В-четвертых, основной задачей муниципальной милиции станет охрана общественного порядка — патрульно-постовая служба с полномочиями по дознанию, институт участковых, детские комнаты милиции и т.п. В городах, возможно, на эту милицию будет возложена и безопасность дорожного движения. Здесь придется поделить эту сферу компетенции с региональными властями.
Таковы некоторые, самые общие и предварительные наброски направлений полицейской реформы, под которой я разумею, конечно же, отнюдь не только реформу милиции, но и спецслужб, и прокуратуры, и ряда контролирующих органов. Вспоминая слова из известного старого фильма, нам, гражданам, надо перестать бояться «человека с ружьем». Но мы перестанем бояться его только тогда, когда этот человек не только сам перестанет нас пугать, но и будет заниматься тем, чего общество от него ждет — защищать и помогать.
Комментарии