Россия будет избирательно выполнять решения Страсбургского суда

Однако на проходившем 18—20 ноября в Санкт-Петербурге XIII Международном форуме по конституционному правосудию выяснение отношений между Конституционным судом и ЕСПЧ о приоритете Европейской конвенции над российской Конституцией продолжилось. Поскольку в ходе этого обсуждения председатель высшего судебного органа конституционного контроля публично заявил о введении в одностороннем порядке дополнительных ограничений при выполнении Россией условий международного договора, мы вновь попросили нашего эксперта дать правовую оценку сложившейся ситуации.

В продолжение темы, поднятой Еленой Лукьяновой в материале «Видимо, Валерий Зорькин умеет читать Конституцию между строк».

Итак, на XIII Международном форуме по конституционному правосудию дискуссия о допустимости блокирования Конституционным судом решений Европейского суда по правам человека в случае разногласий их позиций разгорелась с новой силой. В обоснование своей позиции Валерий Зорькин вновь сослался на опыт Германии, когда шесть лет назад Федеральный конституционный суд ФРГ вынес решение по вопросу о родительских правах, в котором обозначил пределы авторитета Страсбурга в германской правовой системе. Но его давний оппонент Ангелика Нуссбергер, избранная судьей Европейского суда от Германии с 1 января 2011 года, возразила, что «Германия не только признает обязательность решений ЕСПЧ, но и исполняет их, несмотря на то что они порой вызывают недовольство в немецком обществе». Госпожа Нуссбергер апеллировала к очень короткой и однозначной статье 27 Венской конвенции «О праве международных договоров».

О чем, собственно, шла речь? Зорькин утверждал, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор России является составной частью ее правовой системы, но она не выше Конституции. Конституция в статье 15 устанавливает приоритет международного договора над положениями закона, но не над положениями Основного Закона. А поэтому Россия вполне может установить для себя некий «предел уступчивости», руководствуясь которым, она самостоятельно сможет решать, какие из решений ЕСПЧ следует исполнять, а какие нет. Такой внешне кажущийся простым вывод на самом деле является не вполне корректным и весьма сомнительно обоснованным.

Потому что Россия присоединилась к Европейской конвенции только тогда, когда ее собственная Конституция по объему и набору гарантий прав и свобод личности позволила выполнять ее условия. В результате мы явочным порядком без специального соглашения и каких-либо ограничений признали юрисдикцию Европейского суда по правам человека.

При ратификации была сделана всего одна оговорка, которая касалась порядка ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, и порядка ареста с содержанием на гауптвахте военнослужащих. Срок действия этой оговорки был изначально ограничен периодом, который потребуется для внесения изменений в законодательство Российской Федерации, устраняющих его несоответствие положениям Конвенции. За прошедшие годы никаких поправок в закон о ратификации внесено не было, за исключением ратификации Протокола №14.

В другом международном соглашении — в той самой 27-й статье Венской конвенции «О праве международных договоров», на которую ссылалась судья из Германии и которая специально во избежание каких бы то ни было недопониманий так и озаглавлена: «Внутреннее право и соблюдение договоров», — однозначно установлено, что участник «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Эта Конвенция вступила в силу для СССР (и для России) 29 мая 1986 года вместе с заявлением о том, что СССР сохраняет за собой право принимать любые меры по охране своих интересов только «в случае несоблюдения другими государствами ее положений».

То есть прочитать эту статью как-либо иначе, чем это сделала госпожа Нуссбергер, вряд ли возможно, если руководствоваться при этом законами общепринятой в среде юристов формальной логики. Однако Валерию Зорькину это удалось. Оговорившись, что речь не идет «о защите чести мундира», он сумел сделать виртуозно-неожиданный жесткий вывод из той же 27-й статьи: «Комитет министров Совета Европы не может требовать от России исполнения решения ЕСПЧ, если оно противоречит решению Конституционного суда». При этом он объявил о готовности формализовать соответствующий механизм «путем толкования статьи 15 Конституции».

В памяти сразу всплыла успешная попытка прочтения судом слова «кандидатур» в единственном числе, после которой уже мало кто в России сомневался в специальных талантах нашего конституционного правосудия. Еще тогда в умы многих ученых проникла крамольная мысль о странном способе формирования его умозаключений, весьма удачно названных в особом мнении судьи Олейника «насилием над семантикой русской речи».

Большинство участников дискуссии, в том числе судья в отставке Тамара Морщакова и досрочно сложивший свои полномочия из-за конфликта с коллегами судья Анатолий Кононов, не поддержали председателя Конституционного суда. Они утверждали, что любая позиция Страсбурга по вопросам прав и свобод человека является безусловно обязательной. Тем не менее форум завершился публичным предупреждением Зорькина о том, что «Россия, если захочет, может выйти из-под юрисдикции Европейского суда». Одновременно было объявлено о введении «механизма защиты национального суверенитета», позволяющего российским властям не исполнять решения ЕСПЧ, отличающиеся от позиций Конституционного суда, и о том, что поводы для введения такого «защитного механизма» могут появиться в решениях суда, вынесенных как до, так и после рекомендаций ЕСПЧ по конкретному делу.

Заявление Зорькина вызвало у присутствующих серьезную обеспокоенность. Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде Георгий Матюшкин растерянно предположил, что вопрос о выходе России из Европейской конвенции поставлен председателем «в пылу полемики». «Задача ЕСПЧ не насолить государству, а выявить изъяны национальной правовой системы и помочь их исправить. Государства сами дали ему эти полномочия, но выражают неудовлетворение, что он ими пользуется. Мы десять лет добросовестно ссылались на постановления Конституционного суда, но, как в любой семье, наступил момент выяснения отношений»,— оценил ситуацию Ковлер. И основания для такой обеспокоенности действительно есть. Поэтому в опровержение основательности такого заявления следует привести еще несколько доводов.

Если профессора Зорькина смущает спорная природа международно-правовых норм, если ему недостаточно содержания международных договоренностей России для однозначных выводов о приоритетах, то можно обратиться к внутригосударственному праву. А именно — к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации», в котором международные договоры Российской Федерации признаются составной частью ее правовой системы (статья 5). В нем также установлено, что Конституционный суд разрешает дела о соответствии Конституции только тех международных договоров, которые еще не вступили в силу. И только не вступившие в силу международные договоры, признанные не соответствующими Основному Закону, не подлежат введению в действие и применению (статья 34). Все же остальные «подлежат добросовестному выполнению» в соответствии с их собственными условиями (статья 31).

Поэтому любые рассуждения на тему о том, что решения Страсбургского суда, исполнение которых является обязательным условием международного договора Российской Федерации, «прямым образом затрагивают национальный суверенитет и основополагающие конституционные принципы», в связи с чем «Россия вправе выработать защитный механизм от таких решений», не имеют под собой никаких правовых оснований. Вопреки утверждению Валерия Зорькина, проблема соотношения постановлений Конституционного суда и ЕСПЧ должна решаться не через призму Конституции России, а через призму международных обязательств страны. Тем более что в Законе приводится исчерпывающий перечень органов, которые могут представлять рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров (статья 35). Ими являются субъекты Российской Федерации в лице соответствующих органов государственной власти, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура, Центральный банк и Уполномоченный по правам человека. Заметьте: Конституционный суд в этом перечне отсутствует.

Тем более довод председателя Конституционного суда о том, что Конституция устанавливает приоритет международного договора над положениями закона, но не над положениями Конституции, неверен, а правовая конструкция, на которой он строится, крайне опасна. Хотя такой взгляд достаточно широко распространен среди специалистов по международному праву. Мне даже известен один очень авторитетный в этой области ученый, который задумал написать диссертацию о том, что Конституция не является законом. Боюсь только, что научная судьба такого исследования будет печальной.

Использование подобной конструкции за пределами отдельно взятого вопроса о юридической силе Европейской конвенции может привести к выводу, чреватому разрушением всей системы российского законодательства. Потому что отказ от признания за Конституцией признаков закона, от рассмотрения ее в качестве особой, но тем не менее всего лишь одной из разновидностей законов лишает законодательство смыслового системообразующего ядра и иерархической вершины. Отсюда однозначно следует, что приоритет Европейской конвенции по вопросам защиты прав человека и основных свобод был признан по отношению ко всему российскому законодательству, включая Конституцию. Любые попытки ограничения этого приоритета являются искусственными, недобросовестными и противоречащими международным обязательствам России.

Заявляя о пределах уступчивости Конституционного суда, Зорькин в своих аргументах противопоставил «уступчивость предельную» «уступчивости беспредельной». Первую он назвал способом защиты суверенитета, а вторую охарактеризовал как «абсолютно недопустимую и разрушительную». Но чем больше исходит от него подобных правовых построений, тем больше все это становится похоже на поток сознания, далекий от всякой логики и здравого смысла. Типа «сшит колпак не по-колпаковски». Думаю, что за долгие годы конституционно-правосудной деятельности он сам себя окончательно заговорил и запутался в собственной терминологии. Потому что предел нашей уступчивости в ограничении государственного суверенитета был изначально обозначен при подписании и ратификации международных соглашений. Именно тогда мы совершенно добровольно и осознанно взяли на себя обязательства, связывающие руки любителям произвола и беззакония. Специально. Во избежание. Воля государства в этих обязательствах предельно ясна, лаконична и не рассчитана на толкователей.

А вот любая иная уступчивость, допускающая отход от этой изначальной воли, и особенно уступчивость Конституционного суда, действительно является «абсолютно недопустимой и разрушительной». Тут с Зорькиным можно согласиться. Он прав, говоря, что «в нашей истории уже были такие прецеденты. И они наглядно показывают, что подобная беспредельная уступчивость, унижая страну и народ, не приводит ни к каким результатам. Она, напротив, прерывает позитивные тенденции сближения России с Западом, рождая в чьих-то головах неприемлемые и деструктивные ожидания».

Можно ли проигнорировать сложившуюся ситуацию, оставив ее только в качестве предмета для научной полемики и обсуждения в блогах? Вряд ли. Председатель высшего судебного органа конституционного контроля публично заявил о введении дополнительных ограничений при выполнении Россией условий международного договора. Это заявление противоречит внешнеполитическому курсу страны и наносит серьезный ущерб ее авторитету. Не пора ли нам в этой связи вспомнить о 33-й статье Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», которая при возникновении подобных обстоятельств предоставляет Министерству иностранных дел право вносить президенту предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора?