1. Выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов.
1.1. Следует резко сократить перечень представляемых для регистрации документов, существенно уменьшить число подписей, необходимых для регистрации кандидатов, списков кандидатов, сократить размер избирательного залога. Отказ в регистрации списка кандидатов, выдвинутого политической партией, должен рассматриваться как мера, обусловленная многочисленными нарушениями избирательного законодательства и только при невозможности устранения этих нарушений вплоть до дня решения вопроса о регистрации на заседании избирательной комиссии.
1.2. Понятие «избирательное объединение» исполнило свою роль и в настоящее время препятствует развитию избирательной системы. Оно должно быть заменено понятием «политическая партия».
1.3. Упоминаемый в пункте 7 статьи 24, пункте 6 статьи 26, пункте 4 статьи 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» институт собраний избирателей федеральным законодательством не регулируется. Целесообразно дополнить Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» статьей «Собрания избирателей». Установить, что собрания избирателей проводятся с целью участия избирателей в формировании избирательных комиссий.
1.4. Поскольку существует право, а не обязанность гражданина участвовать в выборах, постольку избиратель должен иметь право требовать исключения его из списка избирателей по личному заявлению. Соответствующее изменение нужно внести в пункт 11 статьи 16 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
2. Статус кандидата, политической партии, зарегистрировавшей список кандидатов.
2.1. Возможность депутатов представительных органов быть доверенными лицами кандидатов, политических партий. Пункт 2 статьи 43 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», часть 3 статьи 48 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пункт 2 статьи 43 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» запрещают депутатам представительных органов всех уровней быть доверенными лицами кандидатов, политических партий и участвовать от имени и по поручению кандидатов на выборные должности в агитационных мероприятиях на радио и телевидении. Запрет для депутатов быть доверенными лицами политической партии или кандидата, выдвинутого партией, и участвовать в агитационных мероприятиях через СМИ противоречит курсу на партизацию выборов, в соответствии с которым персональная борьба отходит на второй план, а соревнование идет в первую очередь между политически партиями.
При этом справедливо иной подход наблюдается применительно к кампании референдума. Пунктом 8.1. статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе проводить агитацию по вопросам референдума, в том числе на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, выпускать и распространять агитационные материалы, но не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Поскольку депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти избранные по спискам политических партий являются наиболее активными и грамотными представителями этих партий, то фактическое лишение их права участвовать в агитации в поддержку своей партии противоречит смыслу избирательной кампании. На практике такие запреты нередко не соблюдаются и порождают конфликты.
Целесообразно внести соответствующее изменение в пункт 2 статьи 43 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
2.2. Лицо, занимающее государственную должность РФ (кроме Президента РФ, депутатов Государственной Думы), субъекта РФ (кроме региональных депутатов) или выборную муниципальную должность (кроме местных депутатов) после регистрации в качестве кандидата на выборную должность должно уходить в отпуск за свой счет на период до дня голосования включительно. Такая норма (применительно к должностям категории «А») была в избирательном законодательстве до 2005 г.
3. Агитация
3.1. Прошедшие федеральные избирательные кампании показали неэффективность норм избирательного законодательства, которые запрещают использовать преимущества должностного или служебного в агитационной кампании. Выступления кандидатов, занимающих высокие должности в системе исполнительной власти и широко освещаемые в СМИ, квалифицировались не как агитационные, а как элементы обычной работы руководителя, не имеющие отношения к выборам. При этом создавался весьма позитивный образ руководителя, который, разумеется, оказывал влияние на оценки этого человека как кандидата на выборную должность. Действующее законодательство позволяет под видом информирования в СМИ о профессиональной деятельности человека, дифференциации этой информации по времени и другим параметрам в отношении различных людей, являющихся кандидатами на выборные должности, оказывать очень сильное влияние на формирование волеизъявления избирателей. Предлагается в течение агитационного периода в СМИ, т.е. 28 дней до субботы накануне дня голосования любую информацию в СМИ о зарегистрированном кандидате, зарегистрированном списке кандидатов политической партии считать предвыборной агитацией, закрепив равные по всем параметрам условия опубликования таких материалов для парламентских партий, а также — определенные гарантии доступа к СМИ в меньшем объеме участвующих в выборах непарламентских партий. В этих условиях можно было бы отменить оплату получившими менее 3% голосов избирателей партиями стоимости бесплатного эфирного времени и печатных площадей.
3.2. Обязательное участие представителей политических партий в совместных агитационных мероприятиях, проводимых на телевидении и радио. Избирательное законодательство требует публикации в СМИ предвыборной программы политической партии. Поэтому одной из главных целей дебатов как формы предвыборной агитации является донесение до избирателя положений этой программы. Освещаемые в электронных СМИ дебаты — наиболее эффективная форма донесения до избирателя положений предвыборной программы, позволяющая при этом избирателю сравнить основные их положения. Отказ той или иной политической партии от участия в предвыборных дебатах лишает избирателей таких возможностей.
Установление обязательных дебатов потребует внесения изменений в пункт 4 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и соответствующие нормы других избирательных законов.
Отказ от участия в таких мероприятиях влечет уменьшение бесплатного эфирного времени для данного участника выборов, а неоднократное уклонение от дебатов – отмену регистрации списка кандидатов.
3.3. Нуждаются в регламентации правила, по которым происходят совместные агитационные мероприятия, публикация иных агитационных материалов в эфире, а также — определение стоимости эфирного времени. Это касается решения вопросов о: публикации материала в прямом эфире или в записи, сроках предоставления материала, порядке оформления документов для допуска к эфиру лиц, выступающих по поручению кандидата, политической партии и круге таких лиц, отборе тем совместных агитационных мероприятий, определении ведущего журналиста, его правах и обязанностях. В настоящее время отношения по предоставлению соответствующего эфира регулируются внутренними нормами телерадиовещательных компаний, которые не публикуются, недоступны и непонятны кандидатам, политическим партиям, трактуют избирательное законодательство только в интересах самой телерадиокомпании или правящей политической партии.
Практика прошедших федеральных избирательных кампаний показывает необходимость законодательного установления периода времени, который собирает на радио и телевидении наибольшую аудиторию. Таковым следует считать период с 19 до 22 часов местного времени.
3.4. Было время, когда избирательное законодательство включало в предвыборную агитацию обращенные к гражданам призывы участвовать в выборах, что в настоящее время справедливо отменено. Однако прошедшие избирательные кампании показали другую крайность, а именно: массированное давление на избирателей со стороны государственных органов и должностных лиц, негосударственных организаций, проведение конкурсов и лотерей, использование работодателей с целью повышения явки избирателей. Повышение явки избирателей посредством нарушения добровольности участия в выборах может дать тактический успех, но стратегически работает против института выборов, подрывает доверие к нему.
Думается, целесообразно запретить:
— какие бы то ни было переносы рабочих дней, изменения графиков работы, проведение совещаний по месту работы граждан в день голосования;
— информирование избирателей о выборах на рабочих местах, в зданиях высших и средних специальных учебных заведений, лечебных учреждений и учреждений социального обслуживания;
— должностным лицам государственных и негосударственных организаций, предприятий и учреждений, избирательным комиссиям и их членам давать прогнозы явки избирателей, задавать подчиненным параметры такой явки, принимать любые другие меры, направленные на понуждение избирателей к участию в голосовании;
— оценивать работу избирательных комиссий, государственных и муниципальных органов, должностных лиц и организаций с использованием показателя уровня явки избирателей на выборы.
3.5. В законодательстве надлежит установить, что информирование избирателей о выборах не может использоваться для понуждения их к участию в голосовании, конкретизировав пункт 3 статьи 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
3.6. Следует принять Федеральный закон «О политической рекламе», который будет регулировать отношения по изготовлению и распространению политической рекламы, в том числе агитационных материалов. Данный закон создаст понятийный аппарат в области видов и форм политической рекламы. Так рекламопроизводители и рекламораспространители пользуются терминами, многие из которых «неизвестны» ни законам, ни избирателям (например, баннер, брандмауэр, штендер, маркиза и т.п.) или трактуются им по-разному. Тем не менее, они употребляются в текстах договоров.
4. Избирательные фонды
4.1. При выдвижении партийных списков едва ли целесообразно сохранять обязанность партии открывать специальный избирательный счет, т.к. каждая партия, ее региональные отделения имеют счета в банках.
4.2. Несмотря на то, что партиям разрешили использовать свое имущество на выборах без оплаты из избирательного фонда, предельные размеры расходов непомерно растут (например, на выборах депутатов Государственной Думы они выросли с 250 млн. руб. в 2003 г. до 1, 8 млрд. руб. в 2007 г.), что превращает выборы в борьбу кошельков. Основная причина роста расходов – запредельная стоимость агитации в электронных СМИ. Надо остановить рост расходов на выборы, установив при этом ограничения на расценки за агитацию на телевидении.
4.3. Избирательному залогу необходимо вернуть функцию страховочного по отношению к подписям избирателей основания регистрации, как это было до 2005 г.
4.4. Избирательный залог превратился в имущественный ценз. В ряде регионов он превышает федеральный уровень. Целесообразно установить, что на региональных выборах избирательный залог не может превышать половины федерального.
5. Голосование, определение итогов и результатов выборов
5.1. Ответственность членов избирательной комиссии за предоставление не надлежаще оформленной копии протокола. Заверение копий протоколов производится председателем, или заместителем председателя, или секретарем соответствующей комиссии. При этом лицо, заверяющее копию документа, на указанной копии делает запись: «Верно» или «Копия верна», расписывается, указывает свои фамилию и инициалы, дату и время заверения копии и проставляет печать соответствующей комиссии (пункт 12 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Юридическую силу имеет лишь надлежаще оформленная копия протокола.
В настоящее время копии протоколов участковых избирательных комиссий обязаны изготавливать и выдавать сами комиссии. Если же копия протокола оформлена ненадлежащим образом или зафиксированные в ней данные не соответствуют юридически значимому протоколу УИК, то составители копии не несут никакой ответственности. Такая ситуация способствует выдаче заведомо дефектных копий протоколов. Целесообразно ввести административную ответственность председателя и другого члена УИКа, заполнившего копию протокола, за выдачу копии протокола с недостоверными данными или оформленную ненадлежащим образом.
5.2. Избирательное законодательство дает УИКу право включать в список избирателей совершеннолетнего гражданина России не имеющего регистрации ни по месту постоянного проживания, ни по месту преимущественного пребывания (т.н. бомжи). Число таких граждан неизвестно. По экспертным оценкам их насчитывается до пяти миллионов человек. Манипулирование только этой категорией граждан влечет значительное колебание избирательного корпуса, что и происходило на прошедших федеральных выборах. В ряде случаев образовывались даже избирательные участки, которые на 1 марта не имели списка избирателей. Таким образом, бомжи находятся в весьма привилегированном положении по отношению к другим избирателям. Целесообразно либо вообще отказаться от услуг этой категории граждан, что может вызвать вопросы относительно конституционности подобной меры, либо применять к ним только заявительный порядок включения в список предусмотренный для избирателей, находящихся в местах временного пребывания, занятых на предприятиях с непрерывным циклом работы и др., т.е. речь идет о подаче личного заявления не позднее, чем за три дня до дня голосования.
5.3. Экзит-пул – опрос избирателей, вышедших из избирательного участка после голосования. Результаты опроса запрещено публиковать до завершения голосования. Поскольку других запретов законодательство не знает, постольку данная информация используется для влияния на результаты выборов. Поэтому целесообразно запретить проведение экзит-пулов организациями, которые получали прямое или косвенное бюджетное финансирование и установить финансирование экзит-пулов только из избирательных фондов партий и кандидатов.
5.4. Рекомендации по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации, утв. выпиской из протокола ЦИК России от 11 июля 2007 г. № 20-4-5, предлагают участковым избирательным комиссиям по возможности размещать в кабинах для тайного голосования увеличительные стекла (лупы). Однако Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» ограничивают круг предметов, которые могут находиться в кабинах для тайного голосования только письменными принадлежностями, исключая карандаши. Целесообразно включить в нормы указанных законов (пункт 2 статьи 61 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», часть 2 статьи 72 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пункт 2 статьи 66 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации») упоминание об увеличительных приборах без подсветки (группа 21 03 15 ГОСТ Р 51079- 2006 Технические средства реабилитации людей с ограничениями жизнедеятельности. Классификация. Утв. Приказом Ростехрегулирования от 11 мая 2006 г. № 92-ст).
5.5. В пунктах 12, 13 статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частях 13, 14 статьи 79 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пунктах 13, 14 статьи 73 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» говорится о необходимости проверки участковой избирательной комиссией неповрежденности печатей (пломб) на ящиках для голосования, однако, не установлено, какие действия должна предпринять комиссия в случае обнаружения повреждения пломбы. Видимо, должен быть составлен акт, и если имеются малейшие подозрения в том, что ящик вскрывался, то итоги голосования должны признаваться недействительными.
5.6. Ответственность партии за отказ избранного кандидата от участия в распределении мандатов в связи с занимаемой им должностью. Механизм этой ответственности начал вырисовываться в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: «В случае досрочного выбытия депутата, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее года со дня избрания Государственной Думы депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации другому федеральному списку кандидатов из числа участвовавших в распределении депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы». На практике эта норма ни разу не применялась. Принятый в первом чтении (2004 г.) проект Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы предусматривал передачу депутатского мандата другой партии, если первый номер в списке отказался от мандата без вынуждающих обстоятельств. В ряде регионов такое правило приняли, и оно действует в настоящее время для первого года работы вновь избранного законодательного органа.
Однако действующий Федеральный закон о выборах депутатов ГД подобного регулирования не содержит. В итоге развивается практика т.н. «кандидатов- паровозов», т.е. влиятельных людей, которые включаются в партийный список, пишут заявления о том, что в случае избрания обязуются прекратить деятельность несовместимую с депутатским статусом, а после дня голосования — заявляют об отказе от депутатского мандата. Поскольку чаще всего названные кандидаты занимают высокие руководящие должности в органах исполнительной власти и местного самоуправления, входят в руководящие органы партии «Единая Россия», включаются в список по обязательному для них как членов партии партийному решению, постольку фактически аппарат исполнительной государственной власти и местного самоуправления даже без каких-либо дополнительных указаний ориентируется на работу в поддержку этих кандидатов и соответствующего партийного списка, т.е. используется преимущественно в интересах одной партии.
Видимо, надо законодательно поставить подобную практику в такие условия, при которых ее применение порождало бы неблагоприятные последствия за фактический обман избирателей. В частности, можно было бы вернуться к закреплению передачи мандата другой партии при отказе от него лица, занимающего государственную или выборную муниципальную должность или являющегося государственным или муниципальным служащим. Иначе говоря, использовать приведенное положение Федерального закона 1999г., распространив его с учетом введенной позднее регионализации списка и на первых кандидатов в региональных группах. При этом замещение любой государственной или муниципальной должности, должности на государственной или муниципальной службе в течение первого года после выборов не следует признавать обстоятельством, вынуждающим к выбытию депутата Государственной Думы.
Другой вариант: введение для данных категорий лиц запрета на отказ от депутатского мандата как минимум в течение года после избрания, т.к. фактически эти люди отказываются от сделанного двумя месяцами раньше, в начале избирательной кампании заявления об оставлении должности в случае избрания депутатом.
5.7. Следует вернуться к 5-процентному заградительному барьеру для допуска партий к распределению депутатских мандатов. Особенно важно это сделать на выборах в региональные законодательные органы, где 7-процентный барьер сильно искажает пропорциональную избирательную систему и влечет потерю большого числа голосов избирателей.
5.8. Заслуживает обсуждения вопрос о расширении права партии на определение кандидата из партийного списка, которому передается мандат выбывшего депутата. Учитывая действие пропорциональной избирательной системы, целесообразно отказаться от регламентации очередности замещения вакантных депутатских мандатов, предоставив право решения этих вопросов самим партиям.
6. Избирательные комиссии
6.1. Практика последних лет свидетельствует об усилении зависимости избирательных комиссий от «Единой России». Во многих комиссиях три руководящие должности (председатель, заместитель и секретарь) замещены либо прямыми выдвиженцами, либо членами EP, формально предложенными в состав комиссии не партией. В этих условиях трудно говорить о самостоятельности избирательных комиссий. Целесообразно установить, что названные три должности замещаются либо беспартийными, либо членами или выдвиженцами разных партий.
6.2. Механизм дополнительной оплаты труда в участковых избирательных комиссиях должен регулироваться не ЦИК РФ и избирательными комиссиями субъектов РФ, а законами, т.к. в настоящее время трудно говорить о достойной и справедливой оплате этого труда, прежде всего, в участковых избирательных комиссиях.
6.3. ЦИК РФ, а вслед за ней и другие избирательные комиссии явочным путем изменили порядок рассмотрения жалоб и заявлений участников избирательного процесса. Применявшийся ранее механизм коллегиального рассмотрения не действует. Появилась практика одобрения на заседании ЦИК РФ протоколов заседаний рабочей группы по информационным спорам. Поскольку сама рабочая группа – вспомогательный временный орган ЦИК РФ, а ЦИК РФ одобряет протокол ее заседания, постольку избирательная комиссия уклоняется от принятия решения, которое можно было бы обжаловать в суд. Необходимо установить правило, в соответствии с которым жалобы на решения нижестоящих избирательных комиссий, жалобы и заявления политических партий должны рассматриваться коллегиально только на заседаниях избирательной комиссии с оповещением заявителя.
6.4. В связи с тем, что местное самоуправление отделено от органов государственной власти, создан институт избирательных комиссий муниципальных образований. Однако в большинстве муниципалитетов они не формируются, а их обязанности выполняют территориальные избирательные комиссии. Думается, такая практика себя оправдывает. Однако отказ от муниципальных избирательных комиссий в законе был бы неправомерен, но и имеющийся дуализм, влекущий за собой действие в ряде мест на одной и той же территории как муниципальной (муниципальных), так и территориальной избирательной комиссий едва ли оправдан. Учитывая финансовую несостоятельность большинства муниципалитетов, большую зависимость муниципальных избирательных комиссий от местных властей, указание в законе на то, что названные комиссии не входят в систему органов местного самоуправления целесообразно на федеральном уровне детально урегулировать вопросы организации, полномочий, процедур, финансирования, сроков в деятельности муниципальных избирательных комиссий.
7. Смежные законы
7.1. О возможности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации иметь помощников в любом субъекте Российской Федерации. Депутат Государственной Думы в силу закона обязан поддерживать связь с избирателями. Депутат Государственной Думы может иметь до пяти помощников, работающих по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору: по работе в Государственной Думе и по работе на территории, определенной депутату Государственной Думы (часть 1 статьи 37 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Также он может иметь до 40 помощников на общественных началах, по работе в Государственной Думе и на определенной депутату территории. Государственная Дума первых трех созывов фактически передавала фракции право определения закрепленной за депутатом-списочником территории. Однако в настоящее время фракции утратили такое право, вследствие чего три из четырех парламентских партий и фракций лишены возможности организовать работу помощников депутатов таким образом, чтобы территориально она распространялась на все субъекты РФ. Подобное положение не согласуется с характером депутатского мандата. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9-П, «в соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации…федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации)». Депутат Государственной Думы Российской Федерации, несмотря на то, что он избирается по разделенному списку, «является представителем всего народа» Российской Федерации и поэтому должен поддерживать связь со всеми избирателями, а не только избирателями определенной территории. Целесообразно, чтобы депутат, фракция имели право самостоятельно определять территории, в том числе и включающие несколько субъектов РФ (можно установить предельно допустимое число субъектов РФ).
7.2. Усиления гарантий надлежащих условий осуществления депутатом депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статей 11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что эти условия не должны определяться произвольно; выбор их обусловлен в первую очередь в целях сбалансированного учета интересов самих депутатов (например, невозможность по уважительным причинам осуществлять деятельность на постоянной основе) и объемов финансирования деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
7.3. Ст.71 Конституции РФ относит к ведению РФ регулирование прав и свобод человека и гражданина, поэтому следует осторожно вести дело к реализации этой нормы через разработку и принятие Избирательного кодекса РФ, вследствие чего за субъектами РФ останутся предусмотренные ст.72 Конституции РФ право и обязанность защиты избирательных прав граждан. Конкретными шагами в этом направлении могли бы быть работы по созданию концепции названного Кодекса, вынесению ее на публичное обсуждение. Следует инициировать организацию рабочей группы из представителей ученых, ЦИК РФ, депутатов, Администрации Президента РФ, состав которой мог бы быть утвержден распоряжением Президента РФ.
Комментарии